中国土地制度概况

第1章土地制度的一般与我国城市

土地制度概况

1.1 土地制度的一般

土地制度是一个经济社会的基本经济制度。从较为广泛的意义上来说，它是一定社会历史条件下的土地经济运行中的各种经济规则和经济关系的总和。研究所指的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度等几个方面的主要内容。

1.1.1 土地所有制及其发展趋势

所谓土地所有制，是指一定社会历史条件下人们拥有土地的经济形式。通常，它需要通过国家法律的确认并受到保护。土地所有制是土地制度的核心和基础。

一般而言，土地所有制作为社会生产关系的基本组成部分，是由社会生产方式所决定的。而社会生产方式归根到底又是由社会生产力的发展水平决定的。因此，历史地看，土地所有制的发展，最终是由社会生产力的发展状况决定的。当然，在每个具体的历史时期，土地所有制的具体形式还要受到社会制度、政治经济体制、历史传统与习俗、要素禀赋状况、技术发展水平等多方面因素的影响，因其不同而不同。

现阶段，从世界范围内看，土地所有制的形式是多种多样的。即使是社会制度相同的国家，土地所有制的具体形式也是有差别的。对此，有的学者经过比较、综合，认为当今世界上的土地所有制形式主要有14种①，并对这些不同的土地所有制形式的公私程度进行了比较排列，如图1.1②所示。

①柴强．各国（地区）土地制度与政策．北京：北京经济学院出版社，1993，1～10。作者认为，主要的土地所有制形式有：

全民与国家所有、国家与中央政府所有、国家与各级政府所有、各级政府分别所有、国王与国家所有、土地上级所有权归国家所有、合作组织集体所有、公共事业部门或团体所有、部落（或氏族、村社、宗族）所有、数人合有、数人共有、股份公司式所有、区分所有建筑物持分所有土地、个人所有等。

②柴强．各国（地区）土地制度与政策．北京：北京经济学院出版社，1993，18

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中国城市土地使用制度的改革与创新

土地所有制形式的多样性使我们看到，实际上土地所有制并不是可以简单地理解为私有制和公有制两种，而是在公有和私有之间存在着一系列形式。在一个国家或一个经济社会中，往往同时存在几种土地所有权形式。例如，在我国，农村土地的集体所有制与城市土地国家所有制，就是两种公有程度不同的所有制形式。

图1.1 各种土地所有制形式的公私程度

注：1．表示土地的全人类所有——共产主义所有；2．表示土地的全民所有；3．表示土地的国家所有；4．表示土地的公共部门所有；5．表示土地的合作集体所有；6．表示土地的部落、氏族所有；7．表示仅限于自用的私有；8．表示有一定支配权的土地私有；……；X．表示绝对的无任何约束的土地个人所有。

对于土地所有制形式之间的比较分析，究竟是公有程度高好，还是私有程度高更有效率，其实是一个争议很大的问题。对此，不妨看一下资本主义国家土地所有制的发展趋势，从中或许可以得到一些感受和启示。

1．趋势之一：对土地私有的限制

过去，可能认为土地私有意味着私人可以对其占有土地进行任意的使用、处分等。但事实上，如果略加深入地比较和分析资本主义各国土地所有制的形式及其发展，就不难发现这样一个引人思考的现象：随着社会经济的发展，当今即使在“私有财产神圣不可侵犯”的资本主义国家，土地私有权也受到政府越来越多的限制、干预和管理。这些政府的干预和管理，归纳起来，大致有两个方面：

一是对土地拥有、土地市场交易行为的限制和管理。对土地拥有的限制和管理，主要体现在土地私有权的取得、禁止私有的土地、私有土地的面积、对私有土地的征收等方面。对土地市场交易行为的限制和管理，则主要体现在交易土地种类的限制、土地交

第1章土地制度的一般与我国城市土地制度概况·7·

易的价格管理与分配调节方面。

二是对私有土地使用的限制、干预和管理。主要体现在土地产业用途、土地整理、禁止闲置以及建筑规划控制（高度、容积率、覆盖率、与环境和谐度等）等方面。

私有土地的这两个方面的限制，实际上体现着现代社会经济发展的必然要求：其一，土地的稀缺引致的分配不公，受到公众、社会和政府越来越多的重视。这是因为，这种不公如果不加以限制，反过来也会限制土地资源配置的效率。其二，土地私有分割与土地利用空间联系之间的矛盾日益突出，社会经济的发展要求土地利用摆脱私有权的局部性和狭隘性，提倡土地利用的整体性和系统性。这从经济学意义上可以将其归结为是要素私有权与要素利用外部性之间的矛盾，而这种矛盾，仅仅依靠市场机制是难以协调的，往往需要政府进行有效的规制。

2．趋势之二：对土地公有和私有比例的调节成为一种政策杠杆

即使在土地所有制以土地私有制为主体的国家或地区，也并不排斥公有土地的存在。而且，从当今世界范围内来看，也并不存在全部土地都归私人所有的国家或地区。资本主义国家在其历史发展过程中，往往会根据社会经济发展的具体需要（这实质上是一个很好的社会选择案例），调节公有土地与私有土地之间的比例关系。因此，土地公私之间的比例调节，本身也就成为一种调节土地利用的杠杆。对此，伊利和莫尔豪斯是这样描述的：“每逢土地的迅速开发似乎有必要的时候，我们就把这件事交给个别私人去办。另一方面，每当土地似乎有不给私人使用的必要时，我们就像在某些情况那样，把它收归公有。”①以美国为例，据有关资料显示，20世纪80年代，美国全国土地中，59%为私人所有，39%为公有（联邦政府32%，州及地方政府7%），另有2%为印第安人保留地。②2000年左右，美国土地所有制比例为，51%为私人所有，47%为公有，2%为印第安人保留地。③这可以大体说明美国公有土地比重的上升趋势。

1.1.2 土地使用制度

土地使用制度是对土地使用的程序、条件和形式的规定，是土地制度的另一重要组成部分。在土地制度中，土地所有制决定着土地使用制。在每一个社会历史形态中，都存在着与土地所有制相适应的土地使用制及其具体形式。土地使用制不仅是土地所有制

①伊利，莫尔豪斯．土地经济学原理．北京：商务印书馆，1992，162

②柴强．各国（地区）土地制度与政策．北京：北京经济学院出版社，1993，21

③王怀坤．形散而神不散——美国土地制度考察与借鉴．国土资源报，2001年2月9日第3版。