郑永年 中国政治的顶顶层设计问题

郑永年: 中国政治的顶顶层设计问题
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郑永年: 中国政治的顶顶层设计问题
（2012-08-28）
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早报插图／梁锦泉
● 郑永年
郑永年
专栏
近年来，中国面临“想改革但又改革不动”的困难局面，因此提出了改革的顶层设计问题。在这个基础上，人们又更进一步提出了改革的顶顶层设计问题。就改革来说，顶层设计的概念的重要性是显然的。无论哪一个国家，改革的动力尽管也往往来自地方和社会，但无论改革政策的制定还是执行，都要涉及到顶层设计问题。实际上，不管是改革还是革命，都需要顶层设计，只是发生在不同的阶段。改革是顶层设计，就是要先发制人，通过改革来避免类似革命那样的激进变化。而革命尽管是要推翻旧的体制，但革命之后仍然会面临顶层设计问题。
无论是顶层设计还是顶顶层设计，概念提出来了，但如何具体化和细节化呢？没有具体化和细节化，这个概念就没有操作性，就没有可行性。从各国政治制度运作的经验看，顶层设计和顶顶层设计都涉及到两个相关的基本层面，即权力的结构和改革的政策。权力结构决定了改革政策的方方面面，包括能不能产生政策？产生什么样的政策？能不能把已经制定的政策推行下去？
这个意义上的顶顶层设计涉及到的不仅仅是改革，而且也是政治制度日常运作和政治生活日常进行。作为

一个大国，中国的领导者每天的日常生活都是在处理所面临的重大问题和挑战，无论是内部还是外部的。而改革则更是一项永恒的事业，改革就是要不断改革现存的政治体制，使得其不仅适应新的社会经济现状，而且也有能力来应付和解决所面临的问题和挑战。
确立政治责任制最重要
顶顶层设计因此要满足几个基本的条件。第一也是最重要的就是确立政治责任制。任何政治制度，无论是传统的帝国制度和封建制度还是近代以来的专制和民主，最重要的就是要确立最高层的政治责任问题。如果领导层的政治责任不能确立或者不明确，那么任何一个组织（包括政府）的生存和发展就会成为问题。
第二个相关的条件就是赋予领导者履行其政治责任的制度能力。政治责任确立之后，最重要的问题就是履行责任了。政治责任体现为政策，政策的执行需要通过制度来实现。这里，制度能力表现为两个方面。其一是政治层面，没有足够强大的政治力量的支持，政治责任就很难转化成为具体的政策。其二是行政层面，没有有效的行政执行机构，政策难以执行下去，那么政治责任也只是空中楼阁。
如果前面这两个条件适用于历史上任何政治体制，那么在近代以来，因为民主化，顶层设计还必须考量到更多的其它条件。至少有两个条件适用于越来越多的政治制度，包括中国。

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