当前中国社区健康教育的政策执行过程

---------------------------------------------------------------最新资料推荐------------------------------------------------------ 当前中国社区健康教育的政策执行过程当前中国社区健康教育的政策执行过程基于史密斯模型的分析邓大松徐芳 2019-12-20 10:12: 06 来源：

《武汉大学学报：

哲学社会科学版》 2019 年 04 期【内容提要】社区健康教育是健康促进的重要方法，也是缓解看病难看病贵的有效途径，运用史密斯政策执行过程模型对当前中国社区健康教育的执行状况进行分析，其结论是：

其一，当前我国社区健康教育的目标层级偏低，绩效考核机制不健全；其二，执行机构的人力资源状况、机构数量、组织结构和经费均有待改善；其三，对目标群体的规制受制于社区资本的状况；其四，作为政策执行环境因素的社区资本，目前处于重构的阶段，且这四个层面的状况相互影响与制约。

基于此，应该从增强执行机构能力着手突破我国当前社区健康教育的发展困境。

【关键词】公共政策执行社区健康教育一、问题的提出与研究框架健康教育是指主动为学习创设诸多机会，包括设计某些形式的交流以提升健康文化，提高知识水平，以及发展那些对个体和社区的健康有利的生活技能①。

从个人的角度看，健康教育能够帮助人们树立新的整体健康观，形成积极和健康的行为并学会选择在健康的生活方式下生活；能够

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提高人们的自我保健意识并有效预防慢性非传染疾病和传染病，有益于减少危险因素，预防各种生活方式病和社会病；从社会的角度看，健康教育有利于培养人们掌握与健康有关的知识和技能，满足人们日益增长的心理健康服务需求及遏制医疗费用的急剧上涨，是降低医疗费用的有效手段②。

健康教育具有较为典型的公共产品的特征，具有非竞争性和非排他性，通常被视为公共卫生的一项重要内容。

从 1997 年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(中发［1997］ 3 号) 提出健康教育是公民素质教育的重要内容，要十分重视健康教育③，到 2009 年《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》 (2009 年 3 月 17 日) 提出医疗卫生机构及机关、学校、社区、企业等要大力开展健康教育，再到 2019 年《卫生部办公厅关于印发〈健康教育专业机构绩效考核办法(试行) 〉的通知》对健康教育工作进行评估的尝试，这些政策都从不同角度反映出了政府对这一问题的重视。

然而，具体到政策效果的层面，我国社区健康教育的价值目标的实现情况是不容乐观的。

一方面，结合我们日常生活的经验来看，社区健康教育通常都停留在板报宣传与患者咨询的层面，有着频率偏低、手段单一、效果难以评估的问题。

另一方面，从理论研究的状况来看，在中国知网的跨库检索显示， 1979－2019年共有题名关于健康教育的文献共 49760 篇(同时

---------------------------------------------------------------最新资料推荐------------------------------------------------------ 关于医疗的搜索结果为 129734篇) ，其中只有 3. 9％的文章(1957 篇) 是关于社区健康教育的，而其中绝大部分又是关于疾病控制的，却很少有文章涉及社区的健康需求、资源、诊断、计划和管理。

若把对社区健康教育的研究情况作为其发展状况的一个指标，则上述的研究现状反映出了我国医疗体系的疾病导向而非健康导向的现状侧重点于疾病发生后而非疾病发生前。

这种现状是背离健康教育的本意的，因为健康教育应侧重于疾病发生前的控制，是卫生体系从疾病导向向健康导向转变的一个突破点。

本研究的主题是对社区健康教育的发展与本意相背离的状况形成的原因进行分析；本分析将结合托马斯史密斯的政策执行过程模型展开。

托马斯史密斯(以下简称史密斯) ④指出，在一些第三世界国家某些政策制定出台后，并不一定被贯彻执行。

因为第三世界国家政府倾向于制定某些宽泛而全面的政策，但官僚机构并不具备执行这些政策的能力，而利益集团、反对党以及相关群体和个人都会倾向于去影响这一政策而非执行它。

史密斯进而提出了公共政策执行过程的模型，认为公共政策的执行可被视为社会张力的发生之源，这种张力产生于政策过程的四个组成部分：

理想化的政策、执行机关、目标群体及环境因素(如图 1 所

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示) 。

在政策执行过程中这四个组成部分均会产生张力，并对政策形成反馈，通过这种对政策制定者与执行者的反馈，形成对制度进一步的支持或阻碍。

图 1 史密斯的政策执行过程模型⑤ 史密斯这一模型是公共政策分析的经典模型之一，本研究将结合这一模型来分析我国社区健康教育实施的状况，并以此来透视我国卫生体系建构中可能存在的盲点。

二、中国社区健康教育政策执行过程评估 (一) 社区健康教育政策本体的状况分析论及一项公共政策是否理想，首先需要提到的是评估标准，重要的范畴包括成本、收益、绩效、风险、政治可行性、行政简化、合法性、不确定性、公正和时间安排⑥。

史密斯的标准则较为抽象，认为理想化的政策应该具备合法、合理与可行性的特点。

我们不妨先搁置对合法性的研究，而把合理的政策目标视为基础，并在此基础上分析该目标操作化的可行性。

我们把世界卫生组织有关健康教育的界定⑦作为参照系来对比我国社区健康教育的目标。

在卫生部发布的《国家基本公共卫生服务项目》中，健康教育的服务项目被界定为针对健康素养基本知识和技能、优生优育及辖区重点健康问题等内容，向城乡居民提供健康教育宣传信息和健康

---------------------------------------------------------------最新资料推荐------------------------------------------------------ 教育咨询服务，设置健康教育宣传栏并定期更新内容，开展健康知识讲座等健康教育活动⑧。

不主张直接用世界卫生组织的政策目标，理论上，政策目标是针对政策问题而生的，世界卫生组织为何作为参照标准需要讨论，如果只是简单地比较，则不能说是以谁为标准的问题，而是通过比较发现差异，发现新问题。

通过对比我们不难发现，二者存在一定的差别(如表 1 所示) 。

在目标层面，前者是发展型，侧重健康文化提升与技能的发展；而后者则侧重的是问题的解决，强调了优生优育与社区重点健康问题。

在方法层面，前者强调了交流而后者强调的是宣传。

同时，前者突出了健康教育的对象的本体地位；而后者则突出了健康教育实施机构的本体性。

因此，我们可以认为世界卫生组织关于健康教育的目标标准更高，也更理性化。

考虑到政策目标的理想化应该结合政策可以动用的资源以及政策内外环境的紧张关系来谈，我们不能只简单因健康教育的目标层次偏低就认定这一政策是不理想的。

我们需要进一步探讨政策具体目标的可行性。

卫生投入的绩效，特别是公共卫生投入的绩效评估是卫生

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