社会保障制度改革的回顾与前瞻

社会保障制度改革的回顾与前瞻
摘要改革开放30年来，我国在养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助、农村社会保障-制度等方面进行了深入的探索，初步建立起与市场经济体制相适应的社会保障制度，但我fl'l~必须从社会保障的法制建设、建立多层次的社会保障体系、多渠道筹集社会保障基金、社会保障的监管等方面加以完善。

关键词社会保障；改革；回顾；前瞻
中图分类号C913.7文献标识码A文章编号
1671-6604(2008)06-0007-06
社会保障是由国家经过立法，通过动员社会资金，用再分配国民收入的办法，对陷入困境的社会成员提供帮助和提高全体社会成员的福利水平而建立的一系列制度和措施的
总称。

社会保障由以下几部分构成：社会救助、社会保险、社会福利。

社会救助是国家和社会对无劳动能力的人或因自然灾害等原因造成生活困难，为维持其最低生活水平而向其提供的各种形式的援助，是公民的一项基本权利。

社会保险是国家通过立法，对劳动者在遇到生、老、病、伤、死、失业等风险时，由于暂时或永久丧失劳动能力或暂时失去工作
机会，给予物质帮助的形式。

包括现金补助、实物补助、社会服务等。

社会福利是国家和社会为保障和维持社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神生活的基本需要而采取的社会保障政策及提供的设施和相应的服务，包括一般的社会福利、职工福利和特殊的社会福利等等。

一、社会保障制度的建立和发展
1949年新中国成立不久，即着手建立面向城镇企业劳动者的社会保险制度，城镇各项社会保险的经费一般由企业与国家提供，个人不缴费，范围覆盖到城镇机关、事业单位和国有企业职工，且以国有企业职工为主体。

其形成和发展过程主要分为以下几个阶段：第一阶段，1949年一1957年是初创阶段。

这一阶段主要是着手建立全国统一的社会保险制度制定一系列发展社会福利、职工福利的政策、方针和建立必要的设施；颁布一系列优抚工作、社会救济工作的政策法规等，使社会保障制度基本走上正规化、制度化。

第二阶段，1958年～1966年是调整阶段。

这一阶段以建国初期创立的各项基本制度为主要依据，不断完善社会保障制度的内容，改进管理，修订不合理的待遇标准等等。

第三阶段，1966年～1976年是受创阶段。

1966年～1976年的“文化大革命”时期，我国的政治、经济、文化等方面都遭到了浩劫，正在逐
步发展起来的社会保障制度也同样受到了重创。

“文化大革命”一开始，工会、劳动部门、内务部等被撤销，社会保险政策、法令在许多地方和单位得不到贯彻执行。

第四阶段，从1976年至今是重建和改革阶段。

1976年粉碎“四人帮”以后，特别是党的十一届三中全会的召开，整个中国进入拨乱反正的时期，社会保障制度开始步入改革与发展阶段。

二、社会保障制度改革的回顾
改革开放前，与计划经济体制相适应，我国实行的是由国家包揽的社会保障制度，随着改革的深入，已经初步建立起与市场经济体制相适应的社会保障制度。

(一)养老保险制度改革
自1978年改革开放以来，国家针对养老保险制度存在的弊端，进行了一系列改革，主要是实行了养老保险费用社会统筹，养老保险基金实行国家、企业、和个人3方负担，探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险多层次的养老保险体系，国家基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度模式。

1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，拉开了公共退休金制度全面改革的序幕，明确规定养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工3方负担，职工个人按本人工
资的3％缴纳养老保险费，基金实行部分积累，并鼓励企业
参加补充养老保险。

1993年，中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要对企业职工养老保险制度进行改革。

实行“社会统筹与个人账户相结合”的体制。

1995年，国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出了养老保险
制度的改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合的混合
模式。

虽然基本遵循“基本养老保险要逐步做到统一制度、统一待遇标准、统一管理和统一调剂，实行社会统筹和个人账户相结合，行政管理和基金管理分开，执行机构和监督机构分设的制度”的原则，但是，由于不同部门之间在一些问题上存在意见分歧，造成了改革口径的不统一。

为此，1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，它规定了中国养老保险制度的社会统筹和个人
账户相结合的部分基金制模式，并统一了制度安排和设计：全国统一按职工工资的11％建立个人账户，其中个人缴费逐步从4％提高到8％，其余部分由企业缴费划入。

企业缴费
率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20％。

该决定实施后参加工作的职工退休后，养老金支付分为两部分：一是按当地年平均工资20％支付的基础养老金，二是根据累计储存额1/120的标准按月支付的个人账户养老金。

1997年开始的养老保险制度改革确定了一些基本原则，
一是“广覆盖”，制度覆盖范围扩大到城镇各类企业职工和个体劳动者；二是“多层次”，包括基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险3个层次；三是“四统一”，要统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金；四是“两结合”，即社会互济和个人保障相结合，公平与效率相结合；五是“两对应”，即权利和义务相对应，保障水平和经济发展及承受能力相对应；六是“两分开”，即行政管理与基金管理分开，执行机构与监督机构分开。

各省市都按照这些原则相应地制定了养老保险制度改革方案，改革取得了一定的进展。

然而，养老保险制度改革存在的一个突出问题是个人账户实际上只是名义账户，属于空账运行。

为此，2001年中央决定在不改变社会统筹与个人账户相结合的基
本体制模式的前提下，以试点方式对企业职工养老保险制度实施进一步的改革探索，其中最关键的改革措施是缩小个人账户规模，将过去按职工工资11％筹资调整为按职工工资的8％筹资，缴费由过去雇主(单位)和个人共同承担改为全部由个人缴费形成，且明确将个人账户做实，实现真正意义上的基金部分积累。

目标是建立独立于企业、事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。

有关试点工作从2001年夏天开始在辽宁省启动，2003年扩大到吉林、黑龙江省，2006年又将试点扩大到除东三省之外的8个省区市，包括天津、上海、山东、山西、
湖北、湖南、河南和新疆。

从全国来看，基本体制模式仍为1997年所确定的模式。

(二)医疗保险制度改革
改革初期，重点放在控制医疗费用的过快增长，改革的推进方式从各国营企业和地方政府的主动探索到中央政府部门主导下分为公费医疗和劳保医疗两大门类的改革试点。

主要措施有：职工个人承担一定比例的医疗费用；改革支付方式，将经费按享受人数和定额标准包给医院，节支留用，超支分担，激励医院主动控制成本和费用开支；制定公费医疗用药报销目录，以控制药品费用的过多支出；加强公费医疗和劳保医疗的管理，即提供经费的政府、享受者所在单位和提供医疗服务的机构，都要承担部分经济责任。

1993年，中共中央十四届三中全会提出了城镇企业职工医疗保险由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合的方针。

改革中心从控制医疗费用过快增长过渡到建立统账结合的社会医疗保险制度模式。

改革的推进方式也从公费医疗和劳保医疗两大门类分别改革进展到统一试点。

根据这一精神，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合制定了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，对职工医疗费用的筹集办法做出了具体规定，选择镇江和九江两个市作为医疗保险制度改革试点城市。

要求用人单位缴费不超过职工工资总额的10％，职工个人缴费先从本人工资的1％起；提
出建立社会统筹医疗基金和职工医疗账户相结合的制度，用人单位为职工缴纳的医疗保险费用的大部分和职工缴纳的
医疗保险费用计入个人医疗账户；建立对职工个人医疗费用的制约机制，对年医疗费超过本人年工资收入5％以上的部分，个人要负担一定比例。

试点取得了一定的成效：一是建立了用人单位、职工个人共同缴费的机制，实现医疗保险基金的社会化管理，稳定了医疗保险的资金来源，使企业保险向社会保险转化；--是形成了在不同人群之间分担医疗费用的保险机制，保障了职工的医疗需求，使职工的基本医疗水平有了一定程度的提高；三是建立了医疗费用由单位和个人共同分担机制和医患双方合理结算医疗费用的机制，控制了医疗费用的过快增长。

1998年12月，国务院下发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，对医疗保险做出新的规定，指出医疗保障改革的目标是：低水平、广覆盖、双方负担、统账结合，改革的推进方式从统一试点进展到全国同时推开。

要求基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6％，职工缴费率为本人工资收入的2％，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。

职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计人个人账户；用人单位缴纳的医疗保险费30％计入个人账户，其余部分用于建立统筹基金。

统筹基金和个人账户划定各自支付范围，
分别核算。

明确了基本医疗的病种、药品及治疗范围，要求基本医疗覆盖城镇全体职工、非国有企业必须参加，机关事业单位与企业职工享受同样的待遇。

(三)失业保险制度改革
1986年7月12日，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，虽然规定的覆盖范围较小，并将失业称之为“待业”，但是，这一规定标志着我国失业保险制度正式确立，对待业保险的适用范围、待业保险基金的筹集管理、待业救济金标准、待业保险基金的使用、待业保险经办机构、待业保险与促进就业等有关制度建设的重要问题都做出了
明确规定，为以后失业保险制度的完善和发展奠定了基础。

1993年4月12日，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了保险对象和覆盖范围，对失业保险费的缴纳标准和失业保险基金的调剂、使用等做出明确规定，同时对待业救济金的发放标准做出了调整。

1999年1月20日，国务院颁布了《失业保险条例》，对失业保险做出新的规定，标志我国失业保险制度进入依法运行的新阶段。

《条例》规定城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1％缴纳失业保险费，在失业保险基金人不敷出时，为保证失业保险基金正常支出，财政将给予必要补贴。

失业人员领取失业保险金的期限根据失业人员失业前所在单位和本人累计缴费时间
长短计算，具体规定为失业累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的年限最长为12个月；累计缴费时间满5
年不足10年的，领取失业保险金的最长期限为24个月。

《失业保险条例》确立了保障基本生活和促进再就业的宗旨，扩大了覆盖范围，建立了国家、单位、个人3方负担的筹资机制，调整基金统筹层次、强化基金调剂功能，有利于推动经济体制改革，有利于建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系和就业机制，有利于维护劳动者的合法权益。

(四)社会救助制度改革
新中国成立后，社会救助主要体现为“送温暖”工程、“社会帮困”活动，等等，这些做法制度性不强，要使社会救助成为与市场经济相配套的最后的社会安全网，必须加以改革和创新。

1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度，这一做法得到了民政部的肯定，并号召将这项制度推向全国。

1997年8月，国务院发出了《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，推进的速度明显加快。

1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于10月1日正式实施，《条例》规定：对持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活标准的，均可从当地政府获得基本生活物质帮助；对无生活来源，无劳动能力，无法定赡
养人、抚养人的城市居民，可按当地城市居民最低生活保障标准全额救助。

保障标准的制定主要依据城市居民的人均收入和人均生活消费水平、上年物价水平、生活消费物价指数、维持当地最低生活水平所必需的费用、需要衔接的其他社会保障标准以及维持吃穿住等基本生存所需物品和未成年人
义务教育费用等，同时还考虑当地经济社会发展水平、本地符合最低生活保障条件人数以及财政承受能力等情况。

城市居民最低生活保障资金由地方政府列入财政预算。

对财政确有困难的地区，中央财政给予支持。

这是关于城市居民最低生活保障制度的第一项法规制度，标志着我国社会救助已进人法制化轨道。

民政部门继续规范城市居民最低生活保障制度，根据物价变化，适度提高救助水平，相对稳定地保障了2270多万城镇贫困人口的基本生活，城市居民最低生活保障制度进入了平稳运行时期。

2007年底，全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到了最低生活保障。

全年各级财政共支出低保资金277.4亿元，比上年增长23.7％。

(五)农村社会保障制度改革
中国农村人口占全国人口的大多数，经济发展水平较低。

在农村，土地既是生产资料，又是生活资料；土地属于集体所有，实行家庭联产承包责任制。

受历史传统文化影响，农村长期具有家庭供养、自我保障、家族互助的传统。

随着市场经济体制的建立和完善，农村居民也面临巨大的市场风险，
也必须建立相应的社会保障制度。

第一，探索建立农村养老保险制度。

我国政府自20
世纪80年代末90年代初开始推行农村养老保险制度建设。

1992年1月，民政部颁布实施《县级农村养老保险基本方案(试行)》(以下简称《试行方案》)，对农村养老保险的基本原则、保障对象、保险费缴纳和领取、保险资金的筹集和基金的管理等问题做出了规定。

1998年机构改革，国务院统一要求，农村社会养老保险职能划归劳动保障部门，使接下来几年里，农村养老保险工作一直处于职能划转和整顿规范状态。

1999年7月，国发[1999)14号文件指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。

2002年11月，党的十六大报告提出“有条件的地方，
探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，农村
社会养老保险工作又逐步回到1998年前的轨道。

2005年12月，国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干建议》中指出要“逐步建立农村社会保障制度”，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。

为农村养老保险制度的建立和完善确定了政策
保障，并为其发展提供了新的契机。

第二，建立新型农村合作医疗制度。

2003年国务院转发了卫生部、财政部、民政部联合制定的《关于建立新型农村
合作医疗制度的意见》(以下简称《意见》)，试图通过试点逐步推广新型合作医疗制度，解决日益严重的农民看病难的问题，《意见》将新型农村合作医疗制度定义为：由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以“大病统筹”为主的农民医疗互助共济制度。

白2003年下半年开展试点到2007年9月全国开展新型农村合作医疗的县(市、区)达2448个，参合农民7.3亿人，参合率达86％，新型农村合作医疗制度的运行机制初步建立。

第三，实行农村最低生活保障制度。

中国政府针对各地区经济发展不平衡和地区间财政经济状况差异大的实际，鼓励有条件的地区探索建立农村最低生活保障制度。

其他地区则坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立特困户基本生活救助制度。

同时，对患病的农村困难群体实行医疗救助。

随着城市社会救助制度的建立和完善，2007年7月，国务院又发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，为在农村全面建立和实施低保制度提供了政策上的依据。

目前，已有3500多万贫困农村人口被纳入了最低生活保障。

三、深化社会保障制度改革的对策建议
1加快社会保障立法进程。

社会保障制度是一个国家
主要的经济社会制度，从国际上其他国家的发展来看，实施社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提，并依靠法制来保证实施。

同时，有无完备的法律规范，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志。

只有社会保障法制健全，才能保证社会保障事业的顺利发展。

因此，为了加快我国社会保障制度的改革进程，进一步完善社会保障制度，加快社会保障的立法进程已成为一项紧迫的任务。

虽然改革开放前后我国颁布了与社会保障相关的一些法规、条例、决定、通知等，但由于立法层次低，约束力有限，而且由于“政出多门”有时会出现相互矛盾的现象，也影响了这些法规、条例、决定、通知等在实际中的贯彻执行。

因此，必须加快社会保障法律体系建设，社会保障法律体系应包括这样几个层次，第一层次是根据宪法制定的《中华人民共和国社会保障法》，作为社会保障的基本法，应明确社会保障的目的、范围、基本原则，公民的社会保障权利和义务，社会保障机构设置、职能，社会保障基金的筹集和管理以及社会保障的实施监督等问题。

第二层次是社会保障的主干法，如社会保险法、社会救济法、社会福利法、优抚安置法等。

第三层次是中央政府制定的行政法规、实施细则以及各个部门的规章，还有一些地方性的法规。

这些法律法规构成我国社会保障的法律体系。

目前，我国有关社会保障方面的行政法规、规章和地方性法规较多，必须进行系统化的清理，并进行修
改、补充或废止，在此基础上制定出社会保障的主干法，如社会保险法、社会救济法、社会福利法等，然后再制定社会保障基本法，形成一个系统完整的社会保障法系。

2多渠道筹集和积累社会保障基金。

社会保障基金是
社会保障发挥作用的重要的物质基础。

从其运行模式看主要分为两部分。

一部分是社会救济、社会福利和社会优抚基金，主要来源于政府预算的一般税收项目，也可来源于社会的各种捐赠。

另一部分是社会保险基金，是按照国家规定，强制提取(筹集)、使用(支出)和运营(投资增值)的专项基金。

社会
保险基金是社会保障基金的主要组成部分，世界各国的社会保障经费一般有以下几方面的来源：社会保险费、财政预算与财政补贴、资产营运收入、受益者部分负担和借款等，如英国的社会保障基金中，通过税收(财政负担)筹集的调节基
金占全部费用的43％，用于非缴费的社会保障项目；雇主和雇员缴纳的社会保险费约占55％(雇主30％以上，雇员25％)，社会保险基金投资收入约占1％2％。

社会保险基金的筹集，大多数国家采取按比例分担社会保险费用的方式。

这样一方面体现了权利与义务相对应的保险原则，也有利于提高人们的社会保险意识。

我国目前养老保险雇主负担比例为工资总额的20％，雇员交纳5％～8％；医疗保险雇主负担6％，雇员负担2％；失业保险雇主负担2％，个人负担1％。

由于监督力度不够，如前所述保险基金到位率很低，还有违规动用
社会保险基金的现象。

由于我国离退休人员急剧增加，历史债务规模巨大，医疗费用日益膨胀，社会保险基金支付规模也日益扩大，必须通过多种渠道来筹集和积累基金，如扩大社会保险覆盖面为社会保险基金建立更宽阔的来源基础；强化社会保险基金的征收力度，提高社会保险基金的到位率；逐步过渡到以社会保险税的方式来征缴，为社会保险提供充足、稳定的资金来源。

同时拓宽投资渠道，强化基金运营，实现保值增值。

3积极推进农村社会保障制度建设。

目前我国城市的社会保障制度的基本框架已初步建立，而广大农村社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展。

改革开放以前，农村实行合作医疗制度，但农村家庭联产承包责任制的实施使家庭成为农业生产的基本经营单位，以农业合作社为依托的合作医疗制度出现了滑坡的局面，很多地区的合作医疗完全瘫痪。

改革开放以来，各级政府为恢复合作医疗做出了很大的努力，但成效不大。

卫生部在1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56％，其中合作医疗的比重仅为6.5％，这说明合作医疗的作用大大下降。

很多农村居民不得不依靠家庭保障和自我保障，绝大部分农民成为自费医疗的群体。

1998 年城市居民自费医疗的比重为44.13％，农村。