利益集团理论视野下的公共利益

利益集团理论视野下的公共利益

在社会世俗化、理性化不断推进，社会利益结构的分化日趋复杂的情况下，从多元主义、法团主义的利益集团理论出发来诠释公共利益是理解现代民主政治的一个可行视角。面对我国利益团体发展的独特状况，需要学界发展出新的理论来予以解释。

标签：利益集团；公共利益；多元主义；法团主义

在社会利益格局日趋分化的今天，利益集团参与和影响政府决策已成为现代政治的一个基本特征。利益集团对现代民主政治究竟会带来什么影响?公共利益是否会沦为利益集团间“谁的利益”之争?如何确立私利与公益间的有机联结?认真的分析和探讨这些问题不仅具有重大的理论价值，而且能够对我国政治发展的实践提供现实的指导意义。

一、公共利益与利益集团

公共利益是一个古老的词汇，但人们对其内涵的理解依然充满了歧见。黛博拉·斯通甚至认为“在什么是公共利益的问题上，永远不能达成一个广泛的共识。公共利益犹如一个空盒每个人都可以往其中注入自身的理解。”〔1〕

什么是“公共”?公共利益是多数人的利益、所有人的利益、公共机构的利益，还是各方利益妥协的结果?今天作为规范的范畴，公共利益依然是“可以用于政治事务的最高道德标准”。〔2〕另一方面，在社会世俗化、理性化不断推进，社会利益结构的分化日趋复杂的情况下，人们对公共利益的理解从抽象的道德原则向具体个体的共同福利转变已无可避免。那么离开了道德诠释，公共利益究竟是否“真实”存在?或者公共利益与个体福利如何有效地关联?探讨个体权利、团体利益如何经过民主的程序上升为谋求社会整体福利的公共利益就成为问题的关键。在公共利益几乎被所有政治性利益团体作为其诉求正当化工具的今天，对利益集团扮演角色的研究有着重要的意义。

《布莱克维尔政治学百科全书》认为“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织，它们自身并不图谋组织政府。”〔3〕一般而言，利益集团具备以下基本要素：首先，成员具有共同的利益与价值认同；其次，成员有组织地进行活动；最后，成员为共同的利益介入政治过程。现代社会的复杂性、多元性、动态性使得政府已无法单独治理，政府与社会的许多组织形成了互动、依赖的政策网络。自上世纪70年代学术界对“国家”角色的研究日益重视，对利益团体的认定有越来越广泛的趋势，利益团体的理论也发展出不少新的研究路径，例如铁三角理论、地下政府及网络分析模型等。但较传统的多元主义与法团主义理论，这些理论模型多倾向于做静态的描述，缺乏对权力如何分配、动态的权力如何互动的有力分析，对于国家机关在决策情境中扮演的角色也缺乏明确的解释。因此本文仍沿袭传统的多元主义与法团主义理论对利益集团进行分析，探讨它们持何种个人的私利与公共利益相互关联、转换的观点。

二、多元主义

多元主义可以追溯到《联邦党人文集》，麦迪逊指出：“所有的文明社会都分成不同的利益集团和派别”。〔4〕其后包括本特利、杜鲁门、沃尔达夫斯基等人在政府过程和政策过程的研究中，作了更加深入的研究。多元主义的代表性人物罗伯特·达尔以美国为典型揭示了现代民主制度下利益集团政治运作的特征。多元主义主要包括如下特征：(1)各利益集团地位平等，在相互“讨价还价”的过程中实现竞争，并与政府的“讨价还价”影响政治决策；(2)市民社会是利益集团化的市民社会；(3)人们可自由地选择和结成利益集团，并可成为多个利益集团的成员；

(4)没有一个团体可以垄断不同型态的资源危及民主政治的运作；(5)政府在利益集团之间保持中立。可见，多元主义本质是一种利益集团与政府的作用模式，各种利益集团相互竞争以影响公共政策的产生。政府仅扮演消极的社会资源权威分配角色，公共政策是利益团体之间利益均衡的结果。

按照多元主义学派的说法，团体代表各种不同的狭小利益，政府被动响应团体的需求，公共政策的本质就是多数人的妥协机制，公共利益在此形成。但在解释私利如何与公共利益结合时忽略以下事实：首先，奥尔森的关于集体行动的论述打破了多元主义学派的思考，即使利益相近的人也不会自动组成团体。无组织或缺乏充足组织资源的人们，其利益可能因缺乏诉求的管道而被忽视，无法整合进公共利益中。其次任何团体总会刻意表达对自己有利的意见。团体掌握了某种程度的信息垄断，传达给社会大众的是不完整的、甚至是扭曲的。公共利益与少数团体的公开意见之间会无法分辨。再次，团体外在行为是否是成员集体理性的表征也是存在疑问的。成员在大规模的组织中对内部决策机制往往存在着无力感，团体成员对自身利益的知觉有相当部分来自组织内部的社会化，即某种理论的灌输。最后，政府本身不见得是社会公益的代表或仲裁者，政府内各部门也充斥不同利益的竞争，这或可解释政府为何做出对整体社会有害的政策。〔5〕

三、法团主义

多元主义主要是以美国的社会实践为基础发展起来的。而在欧洲，人们并不会因具有共同的身分、价值与信仰而结成团体，甚至国家机器对人们设立团体给予了相当多的限制，这为私利与公益的联结提供了另一个解释途径。

与多元主义相较，法团主义则以“国家中心”为出发点，团体在社会上的代表性由政府控制。法团主义比较权威的论述是史密特给出的，他认为两种主义都是“以社团形式组织起来的民间社会的利益同国家的决策结构联系起来的制度安排”。法团主义具有6大特征：(1)在某一社会类别中社团组织的数量有限；(2)社团组织形成非竞争性的格局；(3)社团一般以等级方式组织起来；(4)社团机构具有功能分化的特征；(5)社团要么由国家直接组建，要么获得国家认可而具有代表地位的垄断性；(6)国家在利益表达、领袖选择、组织支持等方面对这些社团组织行使一定的控制。史密特进一步区分了“社会法团主义”和“国家法团主义”。〔6〕前者指由政府机关主导，直接涉入团体的形成，并予其特殊的地位，而竞争性的社团则根本不给予合法地位。后者则是指社会已自行整合成若干政策

影响的势力，并组成联盟，政府只是顺势将其纳入政府的治理体系。法团主义看到的是国家权力对社会团体与民众生活的渗透，而社会组织的发展与运作是紧密镶嵌于国家机构内的。

在法团主义主导的社会中，不负责任、要求不合理的团体将难以影响决策者，而得到政府承认甚至支持的团体可以通过社会运动、政策咨询或参与政策执行等渠道来介入到社会治理过程中。这是否意味法团主义中团体私利较易转化为公众利益呢?但国家机器也不是一贯的超然公正的中立裁决与行动者。国家机器通过主导多数的政策议题范围与议程安排，及何种利益应得到优先考虑，政府自利性的膨胀即是明证。其次，传统的以阶级面貌出现的代表性利益集团(特别是工会)发展出中央集权式的决策模式，以凝聚庞大成员的共识。然而随着利益结构进一步分化，以阶级为号召所形成的团体并不能充分反映成员的利益。由于决策权掌握在极少数精英手中，所谓的“公共利益”已不复存在。第三，按照法团主义的假设，国家机器具有相当的自主性和自我决断能力，居于不容质疑的统治地位，社会部门无法与之相抗衡。但上世纪后半叶，人们发现国家机器已不堪利益团体的负荷，政府超载问题日益严重。少数优势团体在长期发展过程中累积的专业能力与信息优势也使社会资源分配更加不均，公共利益变成少数人操弄的工具。

四、我国利益集团的发展及理论解释

改革开放以来，我国的社会利益结构不断分化重组，社会利益群体也日益多样化。有学者对我国社会利益集团政治化的趋势进行了研究，提出利益集团在公共政策中的角色主要体现在：(1)通过主管部门(领导)或人大(政协)提案；(2)通过行政诉讼或参加听证会增加利益表达的渠道；(3)通过利益代言人的特殊身份(政协委员或人大代表等)发表利益集团的意见，或通过书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等直接游说的方式，试图对制定公共政策主体的政府施加影响；(4)通过直接给党政机关及其工作人员物质利益的方式，如官员行贿，向政府机关捐赠交通、通讯工具等；(5)通过新闻媒体或施压性的集体行动，力图使政策问题重新进入政策议程。〔7〕通过上述途径，利益集团在地方党政干部人事任免、地方公共投资与财政资金分配、地方政策法规的制定等领域都在发挥一定的影响力。

以上描述只是勾勒出利益集团在我国发展的一幅静态图境，但缺乏对国家机关与利益集团关系如何互动的理论性说明。众所周知，上世纪八十年代以来，我国实行的政治改革是在不根本改变现有政治制度的前提下，对具体政治运行体制进行的改革。“摸着石头过河”的渐进式改革重视改革的稳妥性和可控性，政府通过抑制激进政治势力的政治参与，并通过对民间政治参与的严格制度限制，实现了政治的基本稳定，并创造出有利于市场经济发展的宏观环境。〔8〕于是，一方面，中国经济、社会与文化生活领域已经在市场经济资源配置的影响下，各利益主体开始通过竞争、谈判、妥协、交易，乃至组团结社等方式，参与利益博弈，表达利益诉求，在政府从事社会价值的权威性分配中过程中开始闪现利益集团的身影。另一方面也由于对改革可控性的追求和对大规模政治参与负面影响的恐惧，现行的政治体制仍然继承了原先体制下的组织资源，如执政党的一党领导，