在三条红线标准下节水型社会案例

“三条红线”背景下我国节水型社会建设的理论实践研究

09生态 10091750104 张琪

2011年1月底，中央下发了今年的“一号文件”，提出了最严格水资源管理的“三条红线”，这“三条红线”分别为：水资源开发利用总量的控制红线、水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。文件出台后不久，国务院很快出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，，“一号文件”先明确“三条红线”，在后续推出的《意见》以及“十二五”规划中，提出“红线”的具体指标。

第一条红线，是建立水资源开发利用的控制红线，严格实行用水总量控制。

红线明确指出到2020年，全国年总用水量控制在6700亿立方米。政府将采取钢化性手段，对于取水总量已经达到或者超过总量控制指标的地区，暂停审批建设项目的新增用水，对取水总量接近取水许可控制指标的地区，限制审批新增用水。此外，也要完善配套措施，通过严格的水资源论证、严格实施取水许可和水资源有偿使用制度、强化水资源统一调度等来实现全国用水总量控制目标。

第二条红线，是建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。

红线指出，到2015年，全国万元工业增加值的用水量要比现状下降30%以上，这是一个约束性指标。此外，全国农业灌溉水的有效利用系数要从0.5提高到0.53以上，该指标原来是预期性、引导性指标，也将成为约束性指标。这两个指标分别反映了工、农业用水效率。从水量上讲，工业和农业用水量占总用水量的90%。

第三条红线，是建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。

水功能限制纳污红线指标，确定为全国主要江河、湖泊水功能区达标率要提高到60%以上。“一号文件”要求，各地区要按照水功能区水质目标要求，从严核定水域纳污能力，严格控制入河湖限制排污总量；水功能区水质目标要作为各级政府水污染防治和污染减排工作的重要依据。对排污量已经超过水功能区限排总量的地区要限制审批新增取水和入河排污口。

“三条红线”具体标准的出台，为我国节水型社会的建设提供了刚性指标，同时表明在今后水资源利用的过程中，监控手段和结果数据的重要性，相关指标可操作、可检查、可考核也逐渐成为水资源利用过程中的重点。

在此次“一号文件”确定全国推行最严格水资源管理制度前，2010年水利部已经选择了山东、江苏、河北、浙江、上海、天津、北京七省市开展先行先试的工作，下面我就主要拿试点省份山东，结合其他省份的资料和自己的分析谈谈对“三条红线”要求下节水型社会建设的理论、实践、途径以及其激励机制的一些看法。

山东是我国水资源极度匮乏的省份，年缺水接近40亿立方米，部分地区水资源过度开发已经导致一系列生态环境问题，水资源问题已经成为山东经济社会发展硬约束条件。2010年，山东省政府通过了《山东省用水总量控制管理办法》（后简称《办法》），标志着最严格水资源管理制度在山东进入了实质操作阶段，这是国内第一部有关用水总量控制管理的地方政府规章。

山东省这个规章的特点主要体现在三个方面：一是水资源不足地区应该对城市规模和建设耗水量大的工业、农业、服务业项目加以限制；二是鼓励运用市场机制合理配置和节约保护水资源，区域之间可在水量分配方案的基础上进行水量交易，建立国家水权制度，优化资源配置和高效利用；三是建立取水许可区域限批制度，明确超总量红线的硬性管理措施。所采取的措施有三：一是对于超过总量红线的地区要实行区域建设项目的限批或者禁批；二是对不进行水资源论证、没有获得取水许可的项目，发改委、经济部门、信息化部门不得立项、环保部门不得批准环评，部门联动；三是对地方政府行政干扰水资源工作的要依法给予行政

处分。

从《山东省用水总量控制管理办法》和查阅的其他省份相关信息，我发现节水型社会建设的理论依据及其实践途径可从以下几点来看：

首先，建立节水型社会要依照可持续发展理论。作为一个农业大国和水资源极度紧缺的国家，节水型社会建设刻不容缓。可持续发展是我们实施一系列建立节水型社会的最终目的，同时也是制定各种节水措施的最基本的原则。在保证人们生活水平满足人们用水合理需求的基础上，我们也要考虑后代的用水需求。

第二，建立节水型社会要充分考虑循环利用的优势。山东省在是实施《办法》时曾提到过，当新建项目配置水源时，必须加大对污废水、矿坑水、海水的利用，规定所有新建、改建、扩建发电机组的循环冷却水必须使用三分之一以上的回用水，有条件的要利用海水、矿坑水、中水、劣质水等非常规水源。这项举措是循环利用水资源的具体体现。

参考多地方的节水措措施，我们不难发现，循环利用水资源是有效节水的重要途径之一。江苏省淮安市在试点工作中也采取了循环利用的措施，江苏白玫化工公司在全国首家使用了“盐析蒸发硝盐热分离”的节水工艺，制硝废液被循环使用，年节水减排1420万方。再如浙江省，加入到试点工作中后，新增用水主要利用淡化海水、矿坑水、污水处理再生水等非常规水源和节约水量转换，共利用污水处理再生水及矿坑水1.8亿立方米、海水淡化2.3亿立方米，直接利用海水200余亿立方米。采用循环利用的模式，争取在投入最少资源的同时，提高资源的使用率和循环利用效率，最终实现节水的目的。

第三，水权的监管和有效配置为建立节水型社会提供的新的途径。对比以往的节水措施，我发现对于用水权的监管和限制明显增多。比如说，山东省自《办法》实施以来，就严格执行水资源论证和取水许可制度，强化取水许可管理和水资源论证工作，坚持按照优先利用客水、后用当地水，优先利用地表水、后开发地下水，优先利用中水等非常规水、后使用优质淡水的"三先三后"水资源配置原则，严把水资源开发利用审批关口，对不符合规定的用水工程进行停工等处罚。

在我看来，水权的监管和配置是建立节水型社会最立竿见影的方式之一。对水资源有效的监管使不同的行业使用不同的水资源。比如说，对于炼钢行业来讲，淡化的海水用来冷却就已足够，而淡水资源可以用来满足人们日常生活的需要。从公平角度和全民参与的角度来说，我觉得绍兴市的取水许可申请受理公告制度可以使监管和配置有效的结合，同时来自同行业、政府、市民三方面的监督，不仅有利于水资源的高效利用，而且可以及时发现监管过程中的违规现象。

第四，建立相关法律法规和管理体系。法规建设是建设节水型社会，开展节水工作的基础，有效地管理则可以更好的实践法律法规。还是以山东省为例，山东省建立了与省情相适应的节约用水法规体系。山东省颁布了《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《山东省水资源费征收使用管理办法》、《山东省节约用水办法》等一系列法律法规，构建起了比较完善的节水法规体系。同时，他们也逐步建立起权威高效的水资源管理体制。山东省的水行政主管部门统一管理地表水、地下水和空中水，将省节约用水办公室设在省水利厅，市及县（市、区）相应成立了节约用水办公室，全省基本形成了健全完备的节水组织管理体系以保障法律法规的实施。

以上的实践工作和节水途径都是基于节水方在相关法律法规和监管情况下采取的被动节水方式，无论是从企业方面还是个人方面来讲，这种方式并不利于节水型社会的持续建设，因为一旦监管力度下降或者随着经济发展法律法规出现漏洞，节水方即会处于自身利益考虑而忽视节水的重要性。因此，从长远来看，有效的宣传方式、全民参与的模式和适当的激励机制，有利于节水型社会的持续发展。

在积极做好节水宣传工作方面，上海市有很好的体现。上海市以各个大学为主阵地，充