电梯检验制度改革

备 企业和使用单位承担安全管理全面责任所构建起来的电梯安全管理体系已经不能完全相适应。
关键字：电梯 检验制度 改革
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
检
验
网 一、电梯检验制度改革的必要性 中 w 中国电梯使用数量迅速增长，已达到 130 万台，成为全世界拥有量最大的国家。随着电梯数量
国 w 的增长，现有以政府部门实施安全监察、公益性事业单位实行逐台监督检验和定期检验、企业和使 承 w 用单位承担安全管理全面责任所构建起来的电梯安全管理体系已经不能完全相适应。
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电梯检验制度改革思路探讨
中 梁广炽 国特 （深圳市特种设备安全检验研究院，深圳市罗湖区红岗路 1032 号 518029）
种 摘 要：中国电梯使用数量迅速增长，已达到 130 万台，成为全世界拥有量最大的国家。随着
设 电梯数量的增长，现有以政府部门实施安全监察、公益性事业单位实行逐台监督检验和定期检验、
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2011 年特种设备安全与节能学术交流会
律没有规定电梯、自动扶梯注册工程师与电梯、自动扶梯承建商的关系，但是实际上，所有电梯、 自动扶梯注册工程师都是电梯、自动扶梯承建商的雇员。这样做的优点是责任统一集中，高效低成 本，注册工程师能掌握最新电梯技术；缺点是电梯、自动扶梯注册工程师与电梯、自动扶梯承建商 之间缺少相互制约。但目前没有打算改变这一现状的准备。世界各国在法规上除了保留锅炉、压力
管检查是不能有任何妥协的，所以不能市场化。‖
特 2. 监管的顺序原则 种 前一个环节能解决的事情，不放在后一个环节上。企业能办好的事由企业自行负责；企业不能 设 办好的事优先交由非政府组织、行业协会办；最后解决不了才由政府自己办。只有这样才能把责任 备 落实在企业，减少企业对外部监督的依赖。一般而言，企业对自己的生产技术和存在问题比别人更 检 加了解，因而更有能力减少和避免事故的发生。举例而言，电梯维保企业必须对其保养的电梯安全 验 性能负责，必须具备自检能力并进行自检；同样道理，生产企业都应该进行自检，才能确保其正确
内部通过理事会进行高效的法人治理，对外替代政府部门贯彻实施法律、法规和技术规范。以安大
中 网 略省的 TSSA 为例，其理事会由 13 名理事组成，6 名由服务的行业选举产生，6 名由政府任命， w 还有一名是本机构的 CEO。TSSA 还设有一名法规监管理事，相对独立地处理监管有关法律事宜。 国承 ww TSSA 通过收费实现经费自给，收费水平除了理事会通过外，还要政府主管部门批准。预算和决算 . 除了理事会通过外，还要经审计署审计后列入省议会的备查的文件之中。 压 te 模式 E 企业全面负责质量安全管理+独立第三方检查机构检查（+由有资格的人员进行检查）+ 设 jia 监管机构监督抽查 备 n 如果上面四种模式都不能够达到社会要求的安全水平，就应考虑在企业全面质量安全管理和政 网 .o 府或非政府组织的―监管机构‖进行技术性的监督检查之外，再引入独立第三方检查机构。也可以要 rg 求独立第三方检查机构必须由其持有资格的人员实施检查。如我国建筑行业中实施的建筑监理制度， ww 在这些建筑监理公司实施的市场化的第三方监理检查外，还有强大的建筑质量和建筑安全监督站进 w 行监督抽查。承压设备无损探伤公司和无损探伤资格人员也是实施独立第三方检查机构的检查。但 .p 必须指出，引入第三方检查机构，必须是有限度的。扩大这种机制必然增大该行业的经营成本。能 e 够用检查自然人资格解决问题的，就不需要设立独立的检查机构，我国的《特种设备安全监察条例》 36 设定的市场化的检验检测制度也基本上是按这种模式进行设计的。但是，我国质监行政部门内部设 0 立的监管机构（特种设备安全监察机构）在人员数量上和技术性方面不能达到技术监督抽查的要求， .cn 加上检验机构的其它一些利益导向，使现有公益事业单位的检验机构承担―技术监督抽查‖和―第三方
活动，而是去承担一部分社会管理职责，或承担企业所做不了或做不好或不愿做的社会服务等公益
性工作。地方政府成立的本地的事业单位也绝对不是为了去别的地方抢业务。
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二、困难和问题
1. 社会上和质监系统内对―公共安全责任关系和公共安全监管基本原则‖等问题缺乏共识。 一是对生产企业、使用单位、第三方检验机构、公益事业单位、政府各应该承担什么样的安全 责任，以及企业自检、第三方检验、定期检验、监督检验、监督检查、安全监察、行政执法检查等
进行的特种设备生产行为；使用单位也应对其使用的电梯进行自检，但受能力所限，也可委托维保
网 企业或其它检查人员或检查机构代表其进行自检。 中 w 监管模式的顺序原则的认识：
国承 ww 模式 A 企业全面负责质量安全管理 . 如果生产企业和使用单位自行质量安全管理能够达到社会要求的安全水平，就不需要政府或非
国 w 需要聘请有资格的专业企业承担，使用者则是公众。电梯生产环节关系繁杂，生产环节安全责任关 承 w 系复杂。电梯只能部件出厂，只有安装在建筑物上才能形成功能（扶梯除外），还必须依靠严格的日 压 .te 常维护保养（类似飞机）才能确保其安全性能符合要求。电梯安全责任涉及电梯制造、安装、维保、 设 ji 使用管理和使用者多个法律主体。 备 an. 三、电梯安全公共管理中需要统一的一些基本认识
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册登记、监督检查、甚至执法检查、许可和下达消除危险的命令。以上安全监察机构与检验机构是 否合并，并不是目前迫切需要解决的问题，这里的目的只是说明机构的性质。根据中国国情，安全 监察机构与检验机构分开也并无大的不妥，只是检验机构最好叫―技术监督检查机构‖，以免性质上 混淆。
中 特别强调两点，一是除了政府之外，非政府组织也可以承担一定的公共管理责任，前提是法定 国 化和非营利。二是―监管机构‖对生产、使用单位的监管行为不能市场化，加拿大同行反复强调：―监
该还原企业的主体责任。一般而言，企业对自己的生产和技术比别人更加了解，因而更有能力减少
和避免事故的发生。
第五，目前《特种设备安全监察条例》规定的检验检测机构性质和实际情况不符合。《特种设备
安全监察条例》规定的检验检测性质是市场化民事行为，但各地以事业单位为主的检验检测机构，
其人事和财政管理体制都不是市场化的。地方政府成立的事业单位的目的，不是为了去参与经营性
施检查。国外锅炉、压力容器自愿购买保险后，由保险公司的持有资格的人员进行定期检查，可以 替代政府监管机构的定期检查就是这种模式。我国气瓶定期检验也属于这一监管模式。
模式 D 企业全面负责质量安全管理（+由有资格的人员进行检查）+监管机构监督抽查 如果模式 A、B 和 C 都不能够达到社会要求的安全水平，应考虑设立政府或非政府组织的―监 管机构‖进行技术性的监督检查。正确运用法规规定的监督检查行政行为很重要。监督检查行政行为 是非常有效的监督管理工具。香港电梯安全监管属于这种模式，由电梯、自动扶梯承建商聘请的电 梯、自动扶梯注册工程师进行新装和定期检查，然后由香港政府机电工程署进行监督抽查。香港法
检 待遇的妥善安排，是一项不是一个独立的行政部门可以启动的工作。 验 4. 电梯与其它特种设备有相当大的不同。首先电梯是无人值守的，对公众（包括小孩、老人和
残疾人）开放使用的特种设备，安全性能、自动化程度和可靠性要求特别高；其次是作为高层楼宇
网 的垂直交通工具，人们对电梯的依赖性非常高，使用者涉及千家万户，其社会影响面非常广。 中 w 5. 电梯的使用安全管理责任关系复杂，拥有人和管理人分离，管理人通常没有相应维保能力，
中 行为的关系和责任缺少共识； 国 二是公益事业单位改革方向和非营利机制等诸多方面缺少共识； 特 三是对特种设备监管总体目标―事故少，成本低‖ 缺少共识。 种 2. 责任和利益的关系难以取得平衡，要想承担有限责任，就可能要放弃一些部门利益，鱼和熊
设 掌不可兼得。由于我国各地经济发展不平衡，这个关系目前不容易平衡。 备 3. 公益性事业单位体制改革涉及我国基本人事制度改革，涉及全面的人事编制、工资、福利等
中 容器、电梯、游乐设施等特种设备生产、使用监督检查行政权力外，也对一些风险特别大的特种设 国 备设臵了行政监督检查专门―监管机构‖和岗位，这些―监管机构‖和专门技术岗位对专业技术要求较
高，必须有能力对生产单位、使用单位进行有效的技术检查，以及资格考核等工作。现代社会公共
特 管理也逐步认识到，政府自己设臵这种专门的―监管机构‖不大符合行政管理的精简、高效和非技术 种 化等原则，因此出现通过法律授权，把这种―监督检查‖社会管理职能交给一家法定的、非营利的、 设 非政府的社会组织来承担。同时强调这种―监督检查‖是不可以妥协的。所以不能市场化竞争。加拿 备 大安大略和阿尔伯达等省在 1996 年进行了改革，把原属于政府一个部门的特种设备监管机构撤消， 检 其职能和人员转移到一家法定的、非营利的、非政府的社会组织，即安大略省的 TSSA（包含承压 验 类和机电类）和阿尔达省的 ABSA（承压类）和 AEDARSA（机电类）监管机构。以上―监管机构‖
w 其次，公益性事业单位的检验人员配臵数量不能与电梯设备同步增长。公益性事业单位由编办 w 和人事部门进行严格的管理，人员规模和岗位设臵是严格控制的。
w 第三，是特种设备生产和使用成本中，捆绑在电梯安全管理上的利益比较多。企业对此有较大 .p 的意见。
e3 第四，是特种设备监管环节过多、监管内容繁杂、检验上工作做得过细，没有体现监督性质， 60 使生产企业和使用单位有依赖感，也使得自己责任无限加大，加上目前事故责任追究机制不完善， .cn 社会上没有形成―企业必须承担全面安全管理责任，政府只是承担监督职责‖的共识。这种情况下应
6 安全监察和公益性事业单位的安全检验都是监督检查。安全监察机构如果人员充足，技术能力 0.c 达到要求，现行的检验可以市场化或根本不需要检验机构，只需一些有检验资格的人员，受聘于特 n 种设备生产单位、使用单位进行检验，政府的安全监察人员进行技术抽查，监督特种设备企业或特