我国农村治理结构初探

我国农村治理结构初探

(1) “治理”一词本意是公共权力对社区事务的控制、管理、组织等。一般的说公共权利包括国家权利和社会自治权力俩部分。”(贺学峰，2000)本文的农村治理结构，包括政策制定者、公共服务提供者、农民三方的关系。而农村治理结构反映的则是这三方面的不同结合模式，即政策的制定者政府、公共服务提供者农村自治组织、农民利益代表者三方面构成不同组织治理模式。我国农村治理结构是由乡政府、农民自治组织以及农民自发组织构成的基本框架。

(2)乡村治理结构的含义，按照全球治理委员会的《我们的全球伙伴关系》的解释,“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”

王晶晶等认为,乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威实现对乡村社会调控和治理的动态过程。吴毅、贺雪峰认为,乡村治理的涵义包含着国家权力和农村社区公共权力在乡村地域中的配置、运作、互动及其变化。赵树凯认为,在乡村治理体系中,多种主体相互依存,通过“参与”、“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突,实现一种良好和谐的秩序。

学术界关于乡村治理的定义存在着不一致性,这主要体现在对治理主体的界定上:一部分学者强调其“权威性”,认为是由政府及其他社会公共权威来完成治理过程;另一部分学者则强调其“多元性”,认为政府或者其他社会公共权威只是治理主体一个比较重要的组成部分,他们只有与其他社会力量协同才能达到乡村治理的目的。对我国和谐社会的发展有着极为深刻的意义。

3、新农村建设

2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。自此，我国进入了全面建设社会主义新农村阶段，根据党中央国务院的要求，新农村建设应该包括:积极推进城乡统筹发展;推进现代农业建设;加快农业科技进步全面深化农村改革;大力发展农村公共事业;加快发展农村文化教育事业;千方百计增加农民收入等五个方面。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，是对新农村建设的具体要求与真实写照。

二、我国现行的乡村治理结构及其现状

人民公社体制废除后,国家对乡村的治理结构一直沿用“乡政村治”,即在县以下的乡镇一级恢复建立乡镇政府,实行乡镇行政管理;乡镇以下,实行村民自治,群众自己处理和管理关系到群众利益的基层社会事物。这一治理结构存在二十多年,发挥了一定作用,但随着乡村社会的转型,其内在困境与矛盾显现: 1、各种关系不畅和村落权力的冲突

在周水仙看来首先是县乡关系不畅。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。其次是乡镇与村的关系不畅。再次是村“两委”的关系不畅。最后是乡村民间组织参与狭小。

根据吴业苗的分析,村落中各种权力之间的冲突也时有发生。主要是体制性权利和内生性权利的冲突,以及正式权利与非正式权力。前者主要指村党支部与村委会的冲突,后者主要指村“两委”与农村非治理精英、宗族势力、黑恶势力等的冲突。

2、乡镇地方财政困难

根据周明生的研究,“全国现在38290个乡镇中,大约2/3的乡镇财政债务负担沉重,平均每个乡镇财政负债400万元左右。有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70%左右。”乡镇政府供养人员的膨胀,使得财政问题进一步突出。从全国来看,“80%左右的乡镇难以足额发放工资”。特别是在农业税取消后,很多的乡镇都陷入了财政危机,基本上靠政府的财政转移支付度日。就财政困难这一点来说, 很多学者都提到。

3、乡镇政权的目标替代和功能异化

由于生存困境和体制性缺陷的交互作用,乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公众目标工作演变成为自己工作。这种目标替代使得乡镇政府一步步强化对农民的汲取,成为乡村冲突的制造者。财政困境导致乡镇政权的这种“自利”行为,使乡镇政权性质发生了异化:“寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。”

4、自治化程度低下

“两委”自治化程度不高,主要表现在乡镇等上级政府对村级组织的突破权限的指导。赵树凯的研究认为:“乡镇对于村级组织的几乎所有方面都直接监控。”包括:“乡镇在试图决定村主要干部去留的同时,还非常完整地拥有村干部工资报酬的决定权。”“乡镇通过‘村财乡管’直接掌握了村级财务运作。”“乡镇普遍建立了干部包村制度和管片体制,村级组织呈现明显的行政化趋势。”潘嘉玮、周贤日则通过对民政部在全国开展的村民自治示范考核标准的分析,认为考核标准表明,村委会的主要职责在于执行上级政府下达的属于行政管理的“政务”而不是自治范围的“村务”。并得出结论:“乡政村治”并不像理论所设想的那么清晰,其实,“政务”与“治理”都落实到了村委会的身上。

其次是村内事务村民参与程度不高,欧阳雪梅认为村委会的民主管理能力、民主自治能力并不尽如人意,村民会议的民主决策功能发挥不够。许多村的村民大会和村民代表大会的召开很不规范,时有时无,讨论的事项也无明确的规定,议事规则更是杂乱无章,“两会”形同虚设。农村的民主决策权往往为村委会或村党支部所左右,少数说了算,广大农民群众很少有参与的机会。当然除了村民被排除在外不能参加自治以外,还有就是村民的民主意识和主人翁意识不强,文化水平和参与自治的能力和水平有限等。当然,我国目前的“乡政村治”暴露出来的问题还有很多,比如村民组织化程度低,集体经济不发达造成村民自治参与意识不强等方面。

三、构建治理新模式

解决乡村政治发展中乡村政治关系错位的问题不能简单地就事论事，而应当从乡镇政权的制度设计角度来探索乡村合理的运行机制，即以分析乡镇的功能定位为重点，从民主发展的要求，运用治理理论来构建多元互动、民主协商的乡村治理模式

（一）完善法律制度，明确乡镇政府和村委会的职责权限

乡村治理模式直接决定着乡村公共事务的组织与管理，村级公共资源的动员与调控。而乡村治理模式是指乡村治理权力产生、运作与变更的制度安排与组织构架。这可以从两个角度来观察，一是从结构的角度，由此观察乡村治理