公务员权利救济制度现状及完善措施

浅析公务员权利救济制度现状及完善措施摘要长期以来，行政处分行为一直以“内部行政行为”的身份被排除在司法审查的门外，对处分不服的公务员只能通过行政救济维护自身权利。单一的行政渠道已经愈来愈不能满足公务员对救济的需要，也不契合法治社会和人权社会的精神。本文希望借对这一论题的研究，提出改进措施，使我国的公务员权利救济制度更加完善。

关键词公务员权利救济制度缺陷完善措施

作者简介：汤文昊，中国政法大学法律硕士学院2012级研究生。

一、我国公务员权利救济制度现状

（一）公务员权利的含义及意义

“公务员的权利，是指法律基于公务员的身份和职责，对于公务员有资格享受某种利益和有权作出或不作出某种行为及要求他

人作出或不作出某种行为的许可和保障”。①是以让公务员更有效地履行职责为目的的一种法律支持。公务员作为国家行政管理的基本力量，在管理公共事务，行使国家行政权力方面发挥着重要作用。公务员的权利是公务员制度得以顺利运行的前提，是公务员依法履行职责的有力支撑。以法律的形式规定公务员的权利，既有利于明确公务员权利的内容，也使公务员在权利受侵犯时，有获得救济的法律依据，有利于规范行政权的行使，使行政机关不得随意侵犯公务员权益，以保障公务员执行公务的效率和效果。

（二）我国公务员权利救济制度现状

行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，应接受行政处分。行政处分的目的是为了对公务员的工作起到监督和督促的作用，以保证行政系统的正常运行。我国行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。其中警告、记过、记大过基本上只涉及公务员的名誉问题，而降级、撤职、开除则涉及公务员的级别、职务，甚至是法律身份的重大问题。行政处分的设计初衷良好，但在实践中可能会出现错误的行政处分会公务员权利受到非法侵害的现象。因此要确立公务员的权利救济制度，这是确保公务员切实有效的行使权利的保障，也是监督行政机关的行政处分权合法合理行使的重要举措。

目前我国公务员不服行政处分的救济渠道主要有申请复核、申诉或控告。“公务员的申诉是指国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服，依法请求有关的国家机关重新处理的活动和制度”。②《公务员法》第90条规定了公务员进行复核和申诉的权利和程序。另外《国家公务员申诉控告暂行规定》第5条、《行政机关公务员处分条例》（以下简称《处分条例》）第48条、《行政监察法》第37条，也作出了类似规定，明确了公务员对行政处分或对行政处分的复核不服的，享有申诉的权利。

公务员的控告，是指公务员对于国家机关及其领导人侵犯其合法权益的行为，有权向上级机关或者有关的专门机关提出控告，要

求其进行处理的活动和制度。《公务员法》第93条、《国家公务员申诉控告暂时规定》第三章都详细规定了公务员享有控告权，并明确了控告权的行使条件和行使程序。

（三）我国公务员权利救济制度的理论依据

行政处分之所以被排除在司法审查的范围之外，主要是考虑了它的内部行政行为身份。内部行政行为是行政主体对其组织进行的内部管理活动，通常不影响其他公民的权利义务，属于行政机关自我管理行为的一种。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。”

内部行政行为不可诉的理由在于：一是“特别权力关系”理论的支持。作为四种特别权力关系之一的勤务关系，即是指公务员与国家行政机关之间的关系。该理论强调行政机关为了行政管理可以自行设定规则来赋予公务员权利与义务，只要不涉及公务员的普通公民地位，司法审查就不能介入。二是行政处分是行政机关对公务员的行为进行综合评价的结果，涉及内部管理的专门性价值判断，法院的干预会降低行政效率，一定程度上影响行政机关的自律程序。因此，人民法院不宜介入。

二、我国公务员权利救济制度的不足

（一）行政救济的不足

我国法律规定公务员不服行政处分的可以进行申诉控告，但并未明确公务员在申诉控告中可以享有哪些相关权利，例如听证、辩

论等，导致公务员难以平等的对抗行政机关。另外，《公务员法》和《处分条例》都规定，复核、申诉期间不停止人事处理的执行，这意味着在原决定机关或受理申诉的机关作出复核决定或申诉决定前，原处分决定是必须要执行的。之所以这样规定，是考虑了维护行政的秩序性和权威性，保证行政机关决定能够及时执行。因为公务员提起复核、申诉的限制条件非常低，只要主观认为行政处分有误就可提出申请，如果一启动复核或申诉程序就不执行该处理决定，势必会影响行政机关的正常管理工作，因此，这项制度的存在有其合理性的一面。但与此同时，它也有着很大的负面作用。因为行政机关的处分决定具有一定的主观判断，可能并非全部正确，错误的处分若仍不停止执行，会给受处分的公务员造成名誉上或经济上的损失。虽然我国制定了相应的补救措施，如《处分条例》第51条，似乎对公务员的名誉、经济损失的弥补问题做了妥善解决，但我们需要注意的是，这里规定的是“应当恢复该公务员的级别、工资档次，按照原职务安排相应的职务”而不是恢复原职务，因为公务员的职务实行的是定编定岗，一个职务空缺后不会长期闲置，会有其他人接任，因此，受处分者的处分撤销后，极少有人能恢复到处分前担任的职务，虽然是与原职务相应的，但具体到每个职务日后的发展潜力，个人对职务的喜好程度与工作的热心程度等细节问题时，恐怕彼此便不能相应了，难免有些损失是弥补不了的，这更突显了要尽量减少不当处分给公务员造成损失的必要性。

（二）司法救济的缺失

由于受“内部行政行为不可诉”理论的影响，我国在公务员权利救济方式上采取了单一的行政救济手段，使申诉、控告成为公务员不服行政处分的唯一申辩渠道和救济方式，并不区分这些行政处分是否涉及公务员的身份或重其他大利益，这将引起两方面的负面效果。

第一，司法救济的缺失不利于保护公务员的合法权益。公务员作为国家行政职权和行政职责的行使者和履行者，承担着比普通人更为严格的职业责任，但公务员首先也是一个国家的公民，同样也应享有宪法赋予每一个公民的权利，这其中当然包含通过司法手段维护自身合法权益的权利，这一基本权利不会也不能因为公务员身份的取得而丧失。美国《联邦行政程序法》第702条③、台湾《行政程序法》第2条④都没有否定可以对行政处分提起司法审查。再者，公务员受到行政处分的，往往会影响其社会名誉、经济利益，甚至是日后的晋升机会，面对如此重大的不良影响，面对复核机关、申诉机关可能就是原处分机关或与其有联系的上级机关的现实，如果单纯依靠行政机关内部纠错的救济途径，不给公务员提供中立客观的司法救济，难免会让公务员对行政机关的复核、申诉决定产生不信任感和抵触情绪。随着法治观念和人权观念的日益兴起与深入，作为内部行政行为不可诉的理论基础的“特别权力关系”，在二战后已被改良，而作为该学说最先支持者的德国、日本也已打破