国土规划、区域规划、城市规划--论三者关系及其协调发展

职能划归新成立的国土资源部时 区域规划的职
能仍然留在了国家计委 即目前的国家发改委
为了适应市场经济发展的需要 国家发改委
成立以来 十分重视其职能范围内的区域规划工
作 加强了区域规划研究 并着手开展区域规划
试点 还明确提出要在 十一五 规划中 把区
域规划放在突出重要的位置 从行政职能角度来
说 国家发改委抓区域规划是名正言顺 而且它
中图分类号 Ｔ Ｕ ９ ８ ４ 文献标识码 Ａ
作者简介 牛慧恩 女 深圳市城市规 划设计研究院副总规划师 博士 教授级高级规划师
收稿日期 ２ ０ ０ ４ － ０ ９ － １ ７
NATIONAL PLANNING, REGIONAL PLANNING AND URBAN PLANNING: HOW TO COORDINATE THEM IN CHINA NIU Huien ＡＢＳＴＲＡＣＴ： Building up a coordinated relationship among different layers of spatial planning, i.e. national planning, regional planning and urban planning, has become a key issue in China for the rational implementation of spatial plans. Based on a comprehensive study on national planning, which was organized by the Ministry of National Land Resources and financially supported by the previous Shenzhen Urban Planning and Land Resources Bureau, a point was made that those three layers of spatial planning should be coordinated according to the scale of space or the administrative hierarchies, with each administrative authority having only one comprehensive spatial plan. Otherwise, it will cause problems in implementation. In China, a coordinated relationship among those or a normal spatial planning system has not been built up.
构成的 日本的所谓国土规划实践是从区域规划
区域规划的空间层次如何界定以及子层次如何细
开始的 日本在 １９５０ 年就颁布了 国土综合开发
分都还有待于深入研究
法 但是经过了十多年的区域规划实践和经验积
累之后 １９６２ 年才编制完成了它的第一个全国综
２ 我国空间规划的发展现状及存在的问题
合开发规划
我国目前的国土规划 区域规划 城市规划
１ 理论与经验借鉴 三者的联系与区别
１．１ 国土规划 区域规划是从城市规划 发展而来的
国内外规划发展历程表明是先有城市规划
万方数据
牛慧恩 国土规划 区域规划 城市规划
后有区域规划和国土规划 国土规划 区域规划
在内 三者的并列关系则不能成立
是在城市规划的基础上逐渐发展而来的 而且城
对应于中文的 国土规划 英文中有ｎａｔｉｏｎａｌ
年会wk.baidu.com文选登
Annual Conference
国土规划
区域规划
论三者关系及其协调发展
城市规划
牛慧恩
摘要 理顺国土规划 区域规划 城市规划三者
之间的关系 已成为我国空间规划发展及其有效
实施与合理管理的关键所在 本文基于深圳国土
规划试点工作过程中的一些认识和体会 提出了
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国土规划 区域规划 城市规划是空间规划体系
中不同层次规划的核心观点 认为三者之间应该
建立一种从空间高层次到低层次的规划衔接关系
同时强调三者在规划内容上各有不同的侧重 并
且下层次规划应该符合并落实上层次规划的要求
建立统一的空间规划体系 实现三者的统一或协
调管理 是我国空间规划合理发展的必由之路
关键词 国土规划 区域规划 城市规划
文章编号 １ ０ ０ ２ － １ ３ ２ ９ （２００４）１１－００４２－０５
１９９０ 年代中期 受快速城市化发展进程的推动
则 如果国土规划包括了区域规划甚至城市规划
适应城市与周围地区整体协调发展的要求 建设
万方数据
年会论文选登
Annual Conference
部开始主抓城镇体系规划的编制工作 近几年又 开始推进城市群和都市圈规划 建设部的规划触 角实际上早已拓展到了区域范围 这符合空间规 划从城市到区域的一般发展规律
甚至 国家规划 ＋ 区域规划 ＋ 城市规划 从逻
市规划技术及其实施管理上都积累了一定的经验
辑上讲 如果国土规划 区域规划 城市规划要
形成了相对比较规范的管理体制 打下了一定的
并列存在 那么只有在 国土规划 即 国家规
专业教育基础 建立了一支数万人的规划师队伍
划 的前提下 三者的并列关系才是成立的 否
两种不同层次的空间规划 应该不会引起太大的
我国以往计划经济以及部门权力制衡的传统管理
争议 因此 国土规划 区域规划 城市规划是
模式也有一定的关系
不同层次的空间规划 之说能否成立 关键在于
对国土规划的理解 也就是到底该把国土规划理
２．１ 建设部主管的城市规划
解为 国家规划 还是 国家规划＋区域规划
我国的城市规划经过了 ５０ 多年的发展 在城
具有综合协调职能 但其空间规划技术力量与管
理基础都比较薄弱
２．３ 国土资源部主管的国土规划
从 １９８０ 年代初开始 我国就开始了为期不短 的第一轮国土规划工作 十一届三中全会以后 在 新的发展形势下 资源的合理开发和有效利用成 为人们关注的热点 经过考察学习日本的国土规 划 西德的空间规划等 我国提出了开展以国土
２．２ 国家发改委主管的区域规划
区域规划在我国开展的并不算晚 １ ９ ５ ０ 年
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代 我国学习引进前苏联的区域规划经验 为了
推动新工业城市的建设 １９５６ 年国家建委就做出
了 关于开展区域规划工作的决定 在 １９７８ 年
的全国城市工作会议上 又再一次决定要开展区
域规划工作 但是 由于多方面的原因 我国在
资源开发 利用 整治为核心的国土规划工作 １９８１ 年国家建委成立了国土局 不久因国家建委 撤销 国土局被划归到国家计委 随后 国土规 划工作从松花湖地区 京津唐地区等国土规划试 点开始 迅速向全国各省区推广 国家计委还组 织力量编写了 全国国土总体规划纲要 １９９０ 年 代初 全国多数省区都编制了省区级国土规划 有 些还编制了省内经济区 地区或县域国土规划 １９９０ 年代中期以后 国土规划工作基本上处于停 滞状态 对我国第一轮国土规划的评价 普遍认 为在摸清资源家底方面取得了一定成绩 但没有 起到多少规划的指导作用
如著名的 大伦敦规划 巴黎区域指导性规划
ｐｌａｎｎｉｎｇ 在概念上没有包容关系 是可以并列的
都突出体现了这一点 我国近年来的城市规划实
因此 如果国土规划 区域规划 城市规划
践 也是越来越重视区域分析工作 注重从区域
作为三类空间规划并行存在 就不应该存在概念
范围把握一个城市的发展 １９９０ 年代开始的城镇
体系 包括日本 国土综合开发法 中要求制定
细规划等层次 国土规划和区域规划同样也都可
的一系列规划 但是 仔细分析不难发现 日本
以下分若干子层次 尤其对于我国这样一个国土
国土综合开发法 中要求制定的一系列规划 其
大国来说 国土规划不一定仅仅是整个国家尺度
实是由国家规划和区域规划两个层次的空间规划
的 区域规划子层次的划分也极为重要 国土和
在我国目前的三大规划主管部门中 建设部 的城市规划应该说是最具有技术和管理实力的 但是 在我国的管理部门分类上 建设部属于专 业管理部门 不是综合管理部门 因而 尽管有 城市规划法 作支撑 建设部的城市规划在综合 作用的发挥上还是受到了较大的制约 例如 目 前仍有不少人认为城市规划就是规划城市 不涉 及城市以外的地区 在内容上 认为城市规划所 作的主要是布局城市道路 市政设施和公共设施 等技术性工作 甚至还认为城市规划属于专项规 划或部门规划而非综合规划
它包括了 联邦国土整治纲要 州域规划 区
以及区域发展中的一些问题 如城市就业问题 区
域规划 城市规划 控制性土地利用规划 等
域均衡发展问题等 与此同时 在城市规划中 也
多层次的空间规划 不过 在英文词汇中 也只
日益强调城市与周围地区的整体性或不可分割
有ｎａｔｉｏｎａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｕｒｂａｎ／ｃｉｔｙ
１．２ 国土规划 区域规划 城市规划是
是由三个部门分头管理 国土规划 区域规划 城
不同层次的空间规划
市规划分别是国土资源部 国家发改委和建设部
尽管 区域 与 城市 之间的界线有时并
的行政职能 虽说这种状况与我国空间规划发展
不很清晰 但是 如果说城市规划和区域规划是
所处的初级阶段有关 但这明显带有中国特色 与
侧重 但需要彼此衔接 共同构成一个统一的空
划也是在西方国家区域规划的影响下形成和发展
间规划体系
起来的 这可能与日本国土面积不大有关 日本
国土规划 区域规划 城市规划是三个大的
国土规划 一般是指它的五次全国综合开发规
空间层次 每个层次还可以下分若干子层次 如
划 不过也有人把日本 国土规划 理解为一个
我国城市规划就下分为总体规划 分区规划 详
个与国家规划 区域规划相一致的城市规划方
ｎｉｎｇ就明确说明包括了国家 区域 都市规划三个
案
层次 德国的空间规划体系 ｒａｕｍｏｒｄｎｕｎｇ ＝ ｓｐａｔｉａｌ
区域规划在西方国家出现于 １９２０－１９３０ 年
ｐｌａｎｎｉｎｇ 也是我国国土规划学习借鉴的主要对象
代 主要目的是要从大的空间范围协调解决城市
市规划与区域规划及国土规划的联系非常密切
ｐｌａｎｎｉｎｇ 和 ｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ两个词 前者即 国
不是能够截然分割和彼此独立的 例如 １９３３ 年
家规划 后者则可用来指空间规划体系 但多用
制定的 雅典宪章 指出 每个城市应该制定一
于一些非英语国家 如立陶宛的 ｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌ ｐｌａｎ－
区域规划及其管理方面一直没有形成体系 与城
市规划之间的衔接关系也没有很好地建立起来
尤其是 １９８０ 年代引入国土规划以后 区域规划基
本上被国土规划掩盖了 因此至今还普遍存在着
国土规划就是区域规划 的认识和说法 然而
在行政管理职能的划分上 国土规划与区域规划
的关系并没有得到明确 区域规划和国土规划仍
然是当时国家计委的两项职能 １９９８ 年国土规划
上的包容关系 即不能有空间上的重叠 只能是
体系规划 就是应我国城市规划对区域背景分析
空间规划体系中不同层次的规划 那么 国土规
的客观要求而产生的 所以说 城镇体系规划实
划应该是最高层次的规划 区域规划次之 接下
质上就是区域规划 仇保兴 ２００４
来是城市规划 在规划内容上 三者应各有不同
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国土规划的概念源自日本 而日本的国土规
ＫＥＹＷＯＲＤＳ： national planning;regional planning; urban planning
随着我国从计划经济向市场经济的纵深发 展 规划作为政府干预市场的重要手段 越来越 得到从中央到地方各级政府的高度重视 我国的 规划事业正面临着前所未有的大好发展时机 因 此 我国各种 各级规划主管部门都在付出努力 积极推动规划工作的开展和试点工作 国土资源 部在 ２００１ 年开始了新一轮的国土规划试点 国家 发展与改革委员会 以下简称国家发改委 于 ２００３ 年开始了区域规划的试点工作 建设部在城 市规划领域也不断进行着新的探索 为了增强城 市规划的可操作性 ２００３ 年开展了以大城市为主 的近期建设规划的编制 尤其是面对我国日益迫 切的区域协调发展问题 国土资源部 国家发改 委 建设部可以说是 三面出击 形成了国土规 划 区域规划 城镇体系规划等对 区域 的 围 攻态势 突出反映出目前我国空间规划编制与管 理的无序状态 从某种角度说 大家都来关心规 划 探索如何做好规划 推动规划工作的开展 是 促进规划事业发展和走向兴盛的有利条件 但是 空间规划要成为政府的执行决策 要走法制化道 路 要得到有效实施 就必须摆脱编制无序和管 理混乱的局面 因此 从理论方法到管理实践 如 何理顺国土规划 区域规划 城市规划三者之间 的关系 已经成为制约我国空间规划协调发展的 一个关键问题