城市更新阶段产业升级实践探究——以深圳市为例

城市更新阶段产业升级实践探究——以深圳市为例

苏鹏海，刘苗

摘要: “新常态”下，产业升级是推动经济发展的重要方式之一，而城市发展逐步进入城市更新阶段，越来越有限的土地资源将给产业升级带来一定困难。为探究该阶段中如何有效推进产业升级，实现经济可持续发展，本文以提前进入城市更新阶段的深圳市为例，从推动产业升级的思路和具体实践两个方面进行探究，总结出深圳市通过城市更新专项规划推动产业升级的主要方法和路径——系统制定政策规范、明确规划编制标准、严格执行规划审批流程、积极推动市场资源介入、创新规划编制及审批模式等。其中，针对创新规划编制及审批模式，选取深圳市笋岗-清水河片区产业升级为例，进行详细解读。希望通过此文能为其他即将进入城市更新阶段的城市在产业升级具体方法上提供经验借鉴。

关键词: 新常态产业升级城市更新深圳市

1前言

2014年，我国经济发展逐步进入“新常态”，主要体现在速度、结构和动力三个方面。经济增长速度从高速转为中高速，经济结构不断优化升级，发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。通过改革创新推动原有产业升级成为我国城市保持经济增长、促进城市发展的重要举措。

伴随着经济发展走向“新常态”，城市发展也开始进入了一个新阶段——城市更新阶段。这个阶段中，城市规划思维最大的转折在于要从增量用地管理向存量用地资源深入发掘转变。如何解决产业升级和空间不足的矛盾成为当下亟待研究的课题。

深圳市早在2007年开始编制《深圳市城市总体规划（2010-2020）》时，就将“工作重点由增量空间建设向存量空间优化转变”作为未来十年的工作模式的两个根本性转变之一。从此，深圳市逐步开启了城市更新时代，并通过城市更新规划逐步引导产业升级。笔者在本文将结合深圳市城市更新专项规划项目的编制工作经验，探究如何在城市更新阶段实现产业升级。

2“新常态”下城市产业升级面临的难题

2.1土地资源有限，难以满足产业升级的空间拓展新要求

土地资源有限已成为我国城市发展面临的主要难题，产业用地指标不足的问题更加突出。2015年5月，国土资源部正式发布《关于下达（2015年全国土地利用计划）的通知》（以下简称“《通知》”），统筹新增和存量建设用地为2015年全国土地利用计划的一大亮点。此外，考虑到全国城镇存量用地中工业用地比例高达26%，2015年国家将减少工业用地供应量。

面对现实和政策的双重压力，产业用地资源未来将逐年减少。产业升级是由低技术水平、低附加价值状态向高新技术、高附加价值状态的演变，需要增加产业空间来保障实施。如何落实新增的产业空间成为产业升级遇到的首要难题。

2.2原有基础设施不足，难以支撑产业升级带来的再次开发

产业升级不仅需要技术创新，更需要增强管理创新、营销创新等高附加值环节。用地功能随之变化，在常规的生产、仓储、货运功能之外融入创新研发、运营管理、生产生活服务、居住服务等。原来产业区开发强度增加、生产生活服务需求增加、人口密度增加，但交通市政等基础设施和公共配套服务设施难以承载产业升级带来的压力，形成制约。

2.3建成区土地权属复杂，难以统筹片区实现整体产业升级

在现状建成区通过更新进行产业升级往往会遭遇土地权属的难题。城市建成区中的用地已分地块出让，部分土地由于历史原因，土地权属存在很多复杂的问题。所以，一个片区内土地权属业主众多，如何统筹各家业主利益和产业发展意向，成为统筹整个片区产业升级、实现产业规模化的另一阻力。

2.4实现产业升级的保障措施有待完善

产业升级过程包括产业项目的筛选与核准、规划审核与批复、更新主体利益与公共利益的平衡多个环节，需要政策和规范的指导来保障实施。城市进入更新阶段的时间尚短，除深圳、上海等城市进行过大量探索外，其他城市相关的政策法规、规划审批、规划实施的内容未形成完整的保障措施，亟待改善。

3城市更新阶段推动产业升级的思路

3.1转变城市发展观念，探索产业升级新路径

2014年我国城镇化率达到54.77%，城市发展已经进入一个新的阶段。我国早期注重城镇化率的快速提升，而现在，城镇化质量成为衡量城市是否良性发展的重要标杆。我们应尽快转变城市发展观念，更注重城市的健康发展。随着城市可发展空间逐渐缩小，城市通过快

速拓展产业发展空间支撑经济快速发展的方式明显已不符合时代要求。我们应在要求城市发展质量的观念下，不断探索产业升级新路径。

3.2创新城市规划方法，发掘产业升级新空间

进入城市更新阶段后，城市面临的发展问题更加精细化，需要更多地深入调研和技术沟通作支撑。我们应不断创新城市规划方法，对城市空间进行精细化研究和规划，挖掘城市空间潜力。对于产业发展来讲，城市更新阶段下的城市极度缺乏产业升级空间，创新的城市规划方法有利于更好发掘新的空间载体，推动经济发展。

3.3规范城市更新秩序，提供产业升级新保障

新阶段下，建立完善的城市更新制度、行政管理框架、规划审批流程、规划管理监督体制是城市再发展的基础，也是城市经济发展的前提。城市产业升级的实现，不能脱开城市管理而独立存在。规范城市更新秩序，能有效保障产业升级和经济可持续发展。

4深圳市城市更新阶段推动产业升级的方法实践

深圳市进入城市更新的发展阶段后，城市更新单元专项规划成为深圳市最重要的一项规划编制工作。城市建成区绝大部分的产业升级也需通过项目申报城市更新专项规划的方式来实现。

在近十年的时间里，深圳市通过系统制定政策规范、明确规划编制标准、严格执行规划审批流程、积极推动市场资源介入、创新规划编制及审批模式等，组织城市更新规划的稳步推进和实施。其引导有条件的更新项目进行产业升级，实现城市经济发展，并落实城市公共利益。

4.1制定系统的政策规范作为基础支撑

为保障城市更新有效实施，深圳市从2005年至今编制完成了一系列的政策法规（如表1）。其中，于2007年、2008年，针对旧工业区改造制定了相关的政策文件，从改造范围和改造方式、改造原则和要求、组织实施、扶持政策、工作方案等方面对产业升级给予支持。

表1：深圳市城市更新政策法规一览表