社区居民自治

社区居民自治王云斌民政部培训中心副教授前言很高兴有机会和大家一起探讨社区居民自治这个话题。

大家刚刚学习完十七大的文件，在十七大文件第六部分，开篇的一句话就是“人民民主是社会主义的生命”，可以看出来，在这一次十七大的文件里面特别重视基层群众自治。

大家都知道以前我们国家的政治制度主要是三个部分：一个是人民代表大会制、一个是共产党领导下的多党合作和政治协商制度，还有就是民族区域自治制度。

那么这一次呢，又加进了基层的群众自治制度。

因此，可以看出来，今后我们国家基层发展的一个方向就是实行群众自治。

其实群众自治，在我们国家已经搞了很多年。

最早应该说是从农村搞起的。

也就是说，我们说的这个村民自治，大概是从80年代，现在搞村委会的选举，多个省份已经搞到了第九期，少的省份也搞到了第五期，取得了良好效果。

相对来讲，我们国家的居民自治主要起步从80年代中期、主要是从居民服务开始搞起。

那么未来发展这一个方向如何呢？在这里，我们从它的这个历史、还有现在以及存在一些问题和大家一起讲起。

首先，我们看一张照片。

大家看的这一张照片，是我从我居住的小区里面照的。

从这个照片里面可以看到两个问题。

那我们先看左边的这个通知，就通知伊里的同志们，凡是年满60岁的同志请携带身份证及其复印件一张、一寸免冠照片一张，来居委会办理老年证，还有军人的军官证。

大家可以看得出来，这个就是居委会做的一项工作，就是居委会平时做什么工作。

那我们再看右边的这个通知，右边通知就是居委会听取社区居民代表意见，近期将进行入户走访，从实际行动关心育龄妇女、宣传计划生育政策。

那么届时，请各楼居民代表配合。

那么这张照片里面可以看得出来什么呢？大家看这里面，在要求听取居民代表的意见，是我们居民自治里面一个重要的内容，也是自治的一个重要内容。

最近，北京市关于经济适用房的购买问题，里面有一个程序，叫三级审核、二级公示。

昨天我在报纸上看到这个规定。

其中，它的要求，是不是符合购买经济适用房的条件？它有一个程序，审核主要是经过街道、市区以及住保办三级的这个审核，然后公示。

首先要求听取社区居民代表的意见，也就要求社区居民代表听完你的基本的条件以后，要给你，在上面签字，签完字以后，代表同意。

然后在社区的居民公告栏里面进行公告，公告时间大概是15天。

15天过后以后，住保办要把这些人的信息发布到网上，接着还是公布15天，如果有任何一个人提出异议，可能就会把你的名字从这个网上取下进行调查，没有问题，再挂到网上去。

经过二级公示以后，你才能确认你的这个购买经济适用房的资格。

从这个程序里面我们也可以看出来，居民代表在购买经济适用房里面起到的作用。

因此我们看，目前我们国家居民自治走向更广泛的道路。

今天，和大家一起探讨十个问题。

第一个就是自治与社区自治；第二个社区居民自治；第三个社区居民自治的发展历程；第四个为什么搞社区居民自治；第五个社区居民自治与社区建设；第六个民主选举；第七个民主管理；第八个社区居民自治必须坚持党的领导；第九个社区自治系统；第十个社区管理体制创新助推居民自治。

一、自治与社区自治（一）自治类型一般的来讲，自治类型有三种：一种是地方自治，一种是民族区域自治，一种是基层群众自治。

地方自治，主要是在一些联邦制的国家，实行的是地方自治。

比如说在美国，它的各个州，以及它下面的县都是自治的，地方自治。

那么我们国家呢，在一些少数民族聚集的地方，实行民族区域自治。

还有一种，在我们国家现在实行的就是基层群众自治。

基层群众自治主要是在农村，是我们说的居民自治。

在农村是村民自治，在城市里面是居民自治。

因此，我们国家主要存在的是第二种和第三种，民族区域自治和基层群众自治。

（二）居民自治特点它的特点有三个：第一个是全体性，也就是说居住在社区里面的居民，都要参与到居民自治里面。

面向是全体的居民，因此具有全体性。

第二个就是开放性。

我们说这个开放性，除了生活在社区的居民，包括生活在社区的各级组织、各类组织，也就是我们说的驻社区的单位。

第三个就是非经济性。

非经济性，这也是我们国家，特别是城市社区的一个特点。

它不具有经济性的功能。

如果说起社区的发展，大家知道是从国外最早有的社区，也有了很长的历史。

它的发展史，最初并不是在城市产生社区，而是在农村产生社区。

农村产生社区其实它有一个主要特点就是经济性。

后来我们国家开始搞社区建设的时候，首先是从城市里面开始搞起，因为在城市里面，它不具备有农村的土地。

因此说，我们搞社区的时候，也是从社区服务开始搞起，因此后来搞的社区建设，基本上是不包含经济性的，是不包含经济功能。

这是我们国家居民自治的三个特点。

（三）社区自治的表现形式社会自治的表现形式，可以从不同的层面，我们来看一看它包含的形式。

首先，如果说从全社区的层面来看，包含四个方面：一个是民主选举，一个是民主决策，第三个是民主管理，第四个是民主监督。

因此我们来看，也是我们经常说的，自治的“四民主”。

这四个民主，一方面可以说是社区自治的表现形式，也可以说是社区自治的方法或方式。

如果说从居民直接参与的角度我们来看，包括自我管理、自我教育、自我服务，这也是我们经常谈的“三自我”。

如果从自治的内容来看，包括人事自治、财务自治、服务自治、管理自治、教育自治。

也就是说，自治的表现形式，从不同的角度我们可以看到不同的内容。

二、社区居民自治（一）社区居民自治的含义首先我们来看一下社区居民自治它的含义。

也就是说，社区成员除了所隶属的国家、政府或上级单位的领导外，对自己的事物管理行使一定的权利。

在我们国家，首先社区成员除了所隶属的国家、政府和上级单位的领导以外，然后另外还有一部分职能是由社区居民自己来管理。

在我们国家也是属于政府主导型的，这种类型的社区居民自治。

社区居民自治权利依法行使，是由社区居民委员会组织实施的。

在我们国家《居民委员会组织法》里面，明确规定了居民委员会它的自治职能。

（二）相关法律规定我们来看一看在《居委会组织法》的第二条是怎么规定的。

我们看一看它主要包括两款内容：第一款内容，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

刚才我们说的“三自我”，而且特别落脚点落在群众，群众性的自治组织。

我们再看第二款内容：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。

居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或它的派出机关开展工作。

也可以说，这一条里也谈到了居委会的性质。

也就是说，基层群众性自治组织。

在这个自治组织里面，有很多人还存在一种误解，或者没有认识到它的基本性质是什么。

为什么这么讲？因为我们经常在现实的生活里面看到，街道和居委会之间的关系很多人没有搞明白。

从这一条里面可以明确看到，居委会和街道的关系是一种指导和被指导的关系，而不是像我们实际工作里面所看到的，是一种领导和被领导的关系。

这是一个很关键的条款。

在它的产生过程里面，就是在《居委会组织法》的产生过程里面，对于这个问题也有过争议。

当时很多起草这个法律的同志认为，应该是像以前其他的这个关系一样，应该是一种领导和被领导的关系。

但是，最后认为，还是搞基层群众性自治组织，应该充分给予人民自我管理的权利。

因此，把二者之间的关系，定位为指导和被指导的关系。

但是在我们现在的实际工作里面，经常可以看到，不是这种指导和被指导的关系，而是一种准行政的关系，也就是说我们说的领导和被领导的关系。

这个是我们搞居民自治遇到的一个非常严重的障碍，后面我们还继续在探讨这个问题。

三、社区居民自治的发展历程最近民政部正在搞一项活动，社区建设属于民政部基层和社区建设司的工作。

基层和社区建设司，基层政权和社区建设司它的工作主要是三部分工作：一部分说村民自治，一部分是居民自治，一个是社区建设，还有一部分就是婚姻登记。

最近，他们搞了一次活动，也就是寻找中国的第一个居委会，在中国寻找第一个居委会。

这个文件下发以后，全国各个地方都行动起来，看看本地是不是第一个在中国出现的第一个居委会。

当时，也公布了一些条件。

第一个条件必须是在1949年10月1号以后出现的居委会，第二个这种居委会有这种自治的性质，出现的这个条件，然后我们去寻找。

最后，根据报上来的材料，我们发现，应该是第一个居委会产生在杭州。

最后到底是哪一个居委会，还没有最后确定。

但是可以确定就是第一个居委会会出现在杭州。

为什么？我们看一下，在1949年12月1号，杭州市政府已下发文件，关于取消保甲制度，建立居民委员会的工作指示的方式，将这五项工作明确确定下来，并确定了先进的基层管理理念。

在“自己当主人，自己来办事”的口号倡导下，提高群众的政治觉悟，最终是建立人民民主管理城市的基础。

这份文件，可以说是中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令。

所以说在全国来说没有一份文件比这一份政令时间更早，可以肯定的是，在这个政令下达以后一定是在杭州出现了一批居委会，其中，现在要找的就是哪一个是最早的一个。

现在也已经报上来了，还在进行确认。

接着我们看一下1952年前后，对于基层管理模式各地已经有了不同的实践，成立的是街道政府，而杭州、上海、济南、天津、武汉等地，主要采取民主自治形式完成社会管理。

对于这关系到新生政权稳定的重大问题，国家该如何引导？中央政府慎之又慎，毛泽东同志就指示彭真研究这项工作。

我们说这个彭真同志，对于我们国家基层民主政治起到了巨大的推动作用。

关于这个《居委会组织法》、《村委员组织法》都是在彭真同志一手领导下完成的。

当时在82年也将这种自治形式直接写到《宪法》的第110条，确定了居委会和村委会在宪法中的地位和性质。

彭真同志接到主席的指令以后，1953年建议在各城市区以下和不设区的市以下同时建立两个组织，就是我们说的城市街道办事处和城市居民委员会。

大家可以看到，目前在我们国家的这些城市都具备这种派出机构，也就是街道办事处。

然后，由街道办事处来帮助建立居民委员会和管理居民委员会。

我们再接着看，到了1954年，1954年《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会条例组织条例》通过，用法律的形式肯定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。

当然了，我们说54年的这个《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，它是最初的，也是比较早的用法的形式确定了街道办事处和居委会的性质、地位和作用。

它具体内容是什么？我们可以看一下我这张幻灯片的右半部分。

在54年12月31号，通过的《城市居民委员会组织条例》里面，第一条写到：为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，在市辖区不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民会，居民委员会是群众自治性的居民组织。

因此，关于这个居委会的性质，在54年就已经确定下来。

到了1956年，全国各地相继完成了街、区两级组织的组建工作，这两个机构从此正式成为我国城市管理体制下的有机组成部分。