社区居民自治

社区居民自治

王云斌

民政部培训中心副教授

前言

很高兴有机会和大家一起探讨社区居民自治这个话题。大家刚刚学习完十七大的文件，在十七大文件第六部分，开篇的一句话就是“人民民主是社会主义的生命”，可以看出来，在这一次十七大的文件里面特别重视基层群众自治。大家都知道以前我们国家的政治制度主要是三个部分：一个是人民代表大会制、一个是共产党领导下的多党合作和政治协商制度，还有就是民族区域自治制度。那么这一次呢，又加进了基层的群众自治制度。因此，可以看出来，今后我们国家基层发展的一个方向就是实行群众自治。

其实群众自治，在我们国家已经搞了很多年。最早应该说是从农村搞起的。也就是说，我们说的这个村民自治，大概是从80年代，现在搞村委会的选举，多个省份已经搞到了第九期，少的省份也搞到了第五期，取得了良好效果。相对来讲，我们国家的居民自治主要起步从80年代中期、主要是从居民服务开始搞起。

那么未来发展这一个方向如何呢？在这里，我们从它的这个历史、还有现在以及存在一些问题和大家一起讲起。

首先，我们看一张照片。大家看的这一张照片，是我从我居住的小区里面照的。从这个照片里面可以看到两个问题。那我们先看左边的这个通知，就通知伊里的同志们，凡是年满60岁的同志请携带身份证及其复印件一张、一寸免冠照片一张，来居委会办理老年证，还有军人的军官证。大家可以看得出来，这个就是居委会做的一项工作，就是居委会平时做什么工作。那我们再看右边的这个通知，右边通知就是居委会听取社区居民代表意见，近期将进行入户走访，从实际行动关心育龄妇女、宣传计划生育政策。那么届时，请各楼居民代表配合。那么这张照片里面可以看得出来什么呢？大家看这里面，在要求听取居民代表的意见，是我们居民自治里面一个重要的内容，也是自治的一个重要内容。

最近，北京市关于经济适用房的购买问题，里面有一个程序，叫三级审核、二级公示。昨天我在报纸上看到这个规定。其中，它的要求，是不是符合购买经济适用房的条件？它有一个程序，审核主要是经过街道、市区以及住保办三级的这个审核，然后公示。首先要求听取社区居民代表的意见，也就要求社区居民代表听完你的基本的条件以后，要给你，在上面签字，签完字以后，代表同意。然后在社区的居民公告栏里面进行公告，公告时间大概是15天。15天过后以后，住保办要把这些人的信息发布到网

上，接着还是公布15天，如果有任何一个人提出异议，可能就会把你的名字从这个网上取下进行调查，没有问题，再挂到网上去。经过二级公示以后，你才能确认你的这个购买经济适用房的资格。从这个程序里面我们也可以看出来，居民代表在购买经济适用房里面起到的作用。因此我们看，目前我们国家居民自治走向更广泛的道路。

今天，和大家一起探讨十个问题。第一个就是自治与社区自治；第二个社区居民自治；第三个社区居民自治的发展历程；第四个为什么搞社区居民自治；第五个社区居民自治与社区建设；第六个民主选举；第七个民主管理；第八个社区居民自治必须坚持党的领导；第九个社区自治系统；第十个社区管理体制创新助推居民自治。

一、自治与社区自治

（一）自治类型

一般的来讲，自治类型有三种：一种是地方自治，一种是民族区域自治，一种是基层群众自治。地方自治，主要是在一些联邦制的国家，实行的是地方自治。比如说在美国，它的各个州，以及它下面的县都是自治的，地方自治。那么我们国家呢，在一些少数民族聚集的地方，实行民族区域自治。还有一种，在我们国家现在实行的就是基层群众自治。基层群众自治主要是在农村，是我们说的居民自治。在农村是村民自治，在城市里面是居民自治。因此，我们国家主要存在的是第二种和第三种，民族区域自治和基层群众自治。

（二）居民自治特点

它的特点有三个：第一个是全体性，也就是说居住在社区里面的居民，都要参与到居民自治里面。面向是全体的居民，因此具有全体性。第二个就是开放性。我们说这个开放性，除了生活在社区的居民，包括生活在社区的各级组织、各类组织，也就是我们说的驻社区的单位。第三个就是非经济性。非经济性，这也是我们国家，特别是城市社区的一个特点。它不具有经济性的功能。如果说起社区的发展，大家知道是从国外最早有的社区，也有了很长的历史。它的发展史，最初并不是在城市产生社区，而是在农村产生社区。农村产生社区其实它有一个主要特点就是经济性。后来我们国家开始搞社区建设的时候，首先是从城市里面开始搞起，因为在城市里面，它不具备有农村的土地。因此说，我们搞社区的时候，也是从社区服务开始搞起，因此后来搞的社区建设，基本上是不包含经济性的，是不包含经济功能。这是我们国家居民自治的三个特点。

（三）社区自治的表现形式

社会自治的表现形式，可以从不同的层面，我们来看一看它包含的形式。首先，如果说从全社区的层面来看，包含四个方面：一个是民主选举，一个是民主决策，第三个是民主管理，第四个是民主监督。

因此我们来看，也是我们经常说的，自治的“四民主”。这四个民主，一方面可以说是社区自治的表现形式，也可以说是社区自治的方法或方式。如果说从居民直接参与的角度我们来看，包括自我管理、自我教育、自我服务，这也是我们经常谈的“三自我”。如果从自治的内容来看，包括人事自治、财务自治、服务自治、管理自治、教育自治。也就是说，自治的表现形式，从不同的角度我们可以看到不同的内容。

二、社区居民自治

（一）社区居民自治的含义

首先我们来看一下社区居民自治它的含义。也就是说，社区成员除了所隶属的国家、政府或上级单位的领导外，对自己的事物管理行使一定的权利。在我们国家，首先社区成员除了所隶属的国家、政府和上级单位的领导以外，然后另外还有一部分职能是由社区居民自己来管理。在我们国家也是属于政府主导型的，这种类型的社区居民自治。社区居民自治权利依法行使，是由社区居民委员会组织实施的。在我们国家《居民委员会组织法》里面，明确规定了居民委员会它的自治职能。

（二）相关法律规定

我们来看一看在《居委会组织法》的第二条是怎么规定的。我们看一看它主要包括两款内容：第一款内容，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。刚才我们说的“三自我”，而且特别落脚点落在群众，群众性的自治组织。我们再看第二款内容：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或它的派出机关开展工作。也可以说，这一条里也谈到了居委会的性质。也就是说，基层群众性自治组织。在这个自治组织里面，有很多人还存在一种误解，或者没有认识到它的基本性质是什么。

为什么这么讲？因为我们经常在现实的生活里面看到，街道和居委会之间的关系很多人没有搞明白。从这一条里面可以明确看到，居委会和街道的关系是一种指导和被指导的关系，而不是像我们实际工作里面所看到的，是一种领导和被领导的关系。这是一个很关键的条款。在它的产生过程里面，就是在《居委会组织法》的产生过程里面，对于这个问题也有过争议。当时很多起草这个法律的同志认为，应该是像以前其他的这个关系一样，应该是一种领导和被领导的关系。

但是，最后认为，还是搞基层群众性自治组织，应该充分给予人民自我管理的权利。因此，把二者之间的关系，定位为指导和被指导的关系。但是在我们现在的实际工作里面，经常可以看到，不是这种指导和被指导的关系，而是一种准行政的关系，也就是说我们说的领导和被领导的关系。这个是我们搞居民自治遇到的一个非常严重的障碍，后面我们还继续在探讨这个问题。