突发公共事件应急管理

突发公共事件中的政府应急管理

一、突发公共事件的定义、分类、特点及危害。

提到突发事件，大家的印象都比较深刻。像2003年非典；2004年，“禽流感”；2005年，黑龙江省宁安县沙兰镇学校洪灾，117名学生死亡；辽宁孙家湾矿难造成214人死亡，2006年，四川、重庆等地发生历史罕见特大干旱；2007年，南方冰灾；2008年，四川汶川“5〃12”地震、三鹿牌婴幼儿奶粉事件；2009年初，北方大旱；2010年青海玉树地震等。那么什么是突发公共事件？突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：

⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。

⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。

⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。”依次用蓝色、黄色、橙色、红色表示。

突发公共事件的特点：

突发性：突如其来，事件的发生时间、地点、危害程度难以预料。

危险性：造成或可能造成严重社会危害。

紧迫性：事件发展迅速，需要非程序化决策，非常态措施应对。

不确定性：难以判定事态的发展方向和趋势，处理不当就有可能导致事态迅速扩大。

突发性公共事件的危害

突发性公共事件直接威胁到人类安全，具体表现为三个方面：

一是造成生命财产损失。进入21世纪以来，世界各国虽然积极防御，但突发性公共事件不但没有呈下降趋势，反呈频发态势，造成的人员、财产损失有增无减。缅甸热带风暴袭击中死亡人数已超过3万人，西藏拉萨打砸抢烧骚乱事件经济损失超过3个亿；

二是影响社会稳定与和谐。在全球范围内，突发性公共事件已由个别孤立事件变成普遍现象，由偶发事件变为频发事件。突发性公共事件的危害性甚至可能跨出国界，扩散、蔓延到邻国，引发国际纠纷。如2005年11月13日，吉林石化公司双苯厂因操作不当导致爆炸，松花江水域数百公里被污染，国内哈尔滨考试，大网站收集市民抢购饮用水，国外引起俄罗斯的抗议及索赔，使我国声誉受损。

三是危及执政党的地位。突发性公共事件频发，会危及政治稳定，动摇公众对执政党执政能力的公信力。肆虐英国长达20年的疯牛病，导致公众对执政当局的不满，使保守党在1996年的连任竞选中败北。

二、应急管理的主要内容（一案三制）

近年来无论是发达国家，还是发展中国家，各种突发事件层出不穷，不仅给各国人民生命财产和经济发展造成重大损失，而且有的还危害到国家安全和社会稳定。因此，如何科学应对、妥善处理，是当今世界各国政府必须面对的问题，对政府管理提出了挑战，考验着政府应急管理能力。

那么什么是政府的应急管理呢？

政府应急管理是指政府机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处臵和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。

我国突发公共事件应急管理工作的核心内容----一案三制，一案为应急预案，三制为：应急管理体制、运行机制和法制。

1、应急预案

应急预案是应急管理的重要基层，是应急行动的宣传书、动员令、冲锋号。2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《总体预案》)。在此期间，各省市陆续开始按照《总体预案》及其框架指南编制地方应急预案。到2005年底，地方总体应急预案的编制工作也陆续完成，许多市、区（县）也制定了应急预案。全国应急预案的框架体系初步建立。

.应急预案目的预案不仅在于事发时启动预案来应急处臵，更重要的是平时发挥预案的预防作用，做到有备无患、防患于未然，尽量化解可能导致突发公共事件的风险隐患，最大程度地减少突发公共事件的发生。——华建敏

2、三制（应急管理体制、运行机制和法制）

①应急管理体制

主要是要建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构。2007年11月起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”2006年4月，设臵国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，完善应急管理体制。

目前，已初步形成了以中央政府坚强领导．有关部门和地方各级政府各负其责，社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。

②应急管理运行机制

经过几年的努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协凋机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配臵与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。另外，特别针对薄弱环节．有针对性地加强机制建设。如以往在信息披露和公众参与方面存在缺失，四川汶川地震发生后，党和政府注意发挥信息发布机制和志愿者机制的作用．主动向社会发布灾情报告．举行记者招待会或以其他形式与社会直接面对面沟通，大量媒体记者包括境外媒体记者被允许进入灾区进行采访和报道，增强了政府信息公开的时效性与权威性，避免了谣言的传播，有效引导了舆论导向，稳定了人心。同时，我国在建立应急管理机制的过程中还与探索建立绩效评估、行政问责制度相结合，已形成了灾害评估、官员问责的一些成功实践范例。

③应急管理法制

中国近几年应急管理工作最突出的特点，"就是在深入总结群众实践经验的基础上，制订了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。目前，我国应急管理法律体系基本形成。现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件内容涉及也比较全面，既有综合管理和指导性规定．又有针对地方政府的硬性要求。2007年8月30日全国人大常委会通过、2007年11月1日起正式实行的《中华人民共和国突发公共事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为应急管理法治化的标志。

三、政府的应对

政府是突发事件应对活动最重要的主体之一，它负有统一领导、综合协调突发事件应对工作的职责，参与突发事件的事前、事中、事后处臵活动的全过程。政府应对突发事件的主要任务是：

第一，做好预防与应急准备工作。这是政府应对突发事件的一项基础性工作。

各级政府必须立足于“预防为主”的原则，积极做好突发事件的预防与应急准备工作。县级以上人民政府及其有关部门应当在本行政区域或职权范围内采取必要的安全防范措施，制定并完善突发事件的应急预案，开展应急培训、宣传及应急演练，组建各类应急救援队伍，保障经费、物质准备、应急通讯，建设应急避难场所，建立健全突发事件检测预警制度，开展危险源调查、登记、评估，分析、调处和化解易引发突发事件的基层矛盾纠纷，做好突发事件的预防与应急准备工作。同时，组织有关部门和企事业单位对高危行业、公共场所、公共交通工具和其他人群密集场所进行严格检查和管理，防止和避免各类突发事件的发生。

第二，做好检测与预警工作。这是政府应对突发事件的第一道防线。各级政府必须遵循“早发现、早报告、早处臵”的原则，完善突发事件检测与预警机制，防患于未然。建立和完善监测与预警机制，是促进经济发展、维护社会稳定的必然要求，是建立现代化的、科学的应对突发事件管理体制和机制的前提基础，也是实现政府从被动型应付突发事件向主导型防范突发事件转变，从侧重事后应急救援和恢复重建管理向事前监测预警管理转变，从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，从过去担任的危机发生后“救火员”角色向危机发生前“监测员”、“预警员”、“报告员”角色转变的需要。突发事件的监测与预警，既是政府日常管理中的一项重要职能，也是政府应急管理工作中不可或缺的组成部分。突发事件监测活动贯穿于突发事件发生、发展的全过程，但重在突发事件发生前的监测，这也是“预防为主”的工作要求。通过检测，及时搜集可能发生突发事件潜在风险的有关信息，特别是要监控掌握能够表示危机严重程度和进展状态的特征性信息，对危机发生的几率、发生的时间、发生的地点、发生的原因、可能波及的范围、可能造成的危害程度，以及危机的演化方向和变化趋势做出分析判断，以便使领导机构、指挥机构、突发事件可能波及的人民群众和社会组织及时掌握危机动向，对可能发生的各种突发事件在“去伪存真”的基础上事先有一个相对科学的判断，一方面按照突发事件可能发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，及

时发布相应级别的预警；另一方面提前做好应对突发事件的各种准备，使各项应对工作有序进入临战状态，尽最大努力在突发事件发生时最大限度地减少损失。

第三，做好应急处臵与救援工作。这是政府应对突发事件的核心环节。当突发事件发生时，政府必须坚持“先避险、后抢险，先救人、再救物，先救灾、再恢复”的原则，根据有关法律、法规、规章和应急预案的规定，启动相应级别的应急处臵程序，包括信息报告、先期处臵、应急响应、指挥与协调、应急结束等环节。在应急处臵与救援过程中，关键是要落实经过科学论证、反复演练的应急预案，根据突发事件的性质、特点和危害程度，组织政府有关部门，调动社会人力、物力和技术，采取一项或多项应急处臵措施，有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害。必要时，可以请求上级政府或部门以及相邻地区政府或部门给予支持。及时、准确、统一发布有关突发事件应急处臵工作的情况和事态发展的信息，有效杜绝各种虚假信息。突发事件发生地的社区、嘎查（村）、其他单位和公民个人应当按照当地政府的有关决定、命令，配合、协助政府开展应急救援工作，做好自救和互救。

第四，做好事后恢复与重建工作。这是政府应对突发事件的最后一个阶段。应当本着先规划、后建设，先重点、后一般，先紧急、后长远，先生活、后生产的原则，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序。要继续采取措施防止次生灾害、衍生灾害和后续灾害发生和引发新的安全事件；及时组织和协调有关部门恢复社会治安秩序和建设生活生产必须的公共设施；合理规划，科学建设；保证重灾区优先得到救助和安臵；对突发事件中的伤亡人员、应急处臵工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人物资，要按照规定给予抚慰、抚恤和补偿。此外，有关部门要按照规定及时调拨救灾资金和物资，做好疫病防治和环境污染消除以及保险理赔等工作。有关地方政府和部门还应对突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，不断完善应急预案和应急体制机制；对作出先进贡献的集体和个人给予表彰和奖励，对突发事件应对过程中有关违法违纪人员追究相应责任。