农村闲置宅基地问题研究——以咸阳市的调查为例

本文为咸阳发展研究院重大项目《农村闲置宅基地流转问题研究》（2018XFY005）；陕西省社科基金项目《基于生态与经济耦合的关中城市群城市土地集约利用及其对策研究》（2017D044）；陕西省教育厅项目《关中城市群新型城镇化与土地集约利用耦合协调性及其时空分异研究》（18JK0835）

农村闲置宅基地问题研究

——以咸阳市的调查为例

赵敏宁 何 伟 许晓婷

（咸阳师范学院资源环境与历史文化学院 陕西咸阳 712000）

【摘 要】 本文在对咸阳市农村闲置宅基地调研的基础上，分析了咸阳市空闲宅基地问题的成因，提出了闲置宅基地管理的思路：尽快出台相关政策，鼓励闲置宅基地自愿有偿退出；加快农村集体土地流转的进程；积极探索基于“互联网+农业”

和共享经济模式的闲置宅基地利用新模式。

【关键词】 咸阳市；农村闲置宅基地；成因；建议

宅基地是农户基于自身农村集体经济组织成员身份而取得的保障性用地，也是农民的基本生活资料，随着我国城市化进程的加快以及经济社会的转型，大量农业人口不断向城市迁移，农村宅基地闲置的现象逐渐增多、宅基地闲置率不断上升，造成大量的闲置和低效利用，由于缺乏合理的流转机制及利用途径，影响了宅基地利用效率。

咸阳市作为关中—天水经济区和大西安的重要板块，处于“一路一带”的核心区位和向西开放的前沿位置，在经济发展中，一方面新增建设用地需求旺盛，另一方面广大农村土地闲置、低效利用的现象普遍存在，因此，结合中央1号文件精神中实施乡村振兴战略的指导思想，结合咸阳市经济社会发展，对咸阳市农村闲置宅基地问题进行研究，提出农村闲置宅基地管理的建议，以期对优化咸阳市城乡土地合理配置，统筹城乡经济社会协调发展，实现乡村振兴起到积极的作用。

一、研究区域概况

咸阳市位于关中平原腹地，地理位置为107°38′E-109°10′E，34°11′N-35°32′N。，属于温带季风气候，四季冷热干湿比较明显。气温适宜，全年平均温度为9.0—13.2℃，最低气温-18.6℃，光、热、水资源丰富。咸阳辖2区（秦都、渭城）、1县级市（兴平）、10县（武功、泾阳、三原、礼泉、乾县、永寿、彬县、长武、旬邑、淳化）。[1]平原农区型是咸阳市土地利用的一个明显特点，该区域耕地占整体的比例最高，村庄数量较多，但是布局散乱、用地规模大。随着社会的发展，咸阳市农村劳动力外出打工人数逐渐增加，因此以宅基地废弃和村庄空旷为主要特征的农村空心化问题逐渐变得显著，成为新农村建设、城镇化建设以及城乡一体化建设的主要制约因素。

二、咸阳市农村闲置宅基地成因分析

1、大批劳动力涌入城市，造成宅基地的闲置

通过实地对咸阳市周陵镇南贺村、坡刘村和新庄三个村庄的调查发现，由于人均耕地面积有限加之农业经济利润低，农村大批青壮年劳动力流入城市，在目前的二元户籍制度下，流入城市的这部分劳动力依然保留了农村户籍，这其中部分人已经在城市置业，但由于传统观念的影响，认为宅基地属于不动产，属于“家业”，加之政策的允许，使得这部分人不愿意放弃农村的住宅，引起长期闲置。而另一部分农户则是农闲进城务工，农忙及过年回村的现象，这些都使得农村宅基地不能得到高效利用。

2、“占新不腾旧”现象及违规修建，造成宅基地的闲置

通过对咸阳市村庄的调查发现，造成宅基地闲置的另一原因是，原有旧宅房子破败，年久失修，结构残缺，考虑到拆建成本过大以及原有宅基地的地理位置和环境不佳，农户往往通过申请新的宅基地一方面降低拆迁成本，另一方面改善居住环境，而旧宅基地往往由于监管不力，没有及时腾退造成闲置，即“占新不腾旧” 现象。

3、户口迁出或无人继承，造成宅基地的闲置

通过实地调查发现，在农村的闲置宅基地中有一部分是户口已经迁出农村、落户城镇而宅基地仍然保留，另一种情况是家中父母去世，女儿出嫁且户口迁出，儿子另立门户有自己的宅基地，造成宅基地闲置。

4、审批及监管不力，大量违建，造成宅基地的闲置

在调查中还发现，在政府出资修建的村、乡、镇公路两侧修建有许多住宅，导致“道路现象”越来越严重，农户选择居住在这些交通便利的地方而使原来旧宅自然空闲出来。

三、农村闲置宅基地管理的建议

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，对于地处关中腹地的咸阳市，广大农村宅基地和房屋的长期闲置，不能使土地资源得到有效利用，一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也阻碍了乡村振兴战略的实施，通过对咸阳市农村闲置宅基地调研的基础上，认为乡村振兴应以闲置宅基地治理为突破，结合实际，提出以下建议：

1、尽快出台相关政策，鼓励闲置宅基地自愿有偿退出

对于闲置宅基地的处置办法，原国土资源部从2015年3月开始进行了试点，积极探索对于进城务工的农民实行自愿退地，以及宅基地超占和闲置的有偿退出行为，对于自动退出的宅基地，村集体经济组织可以予以重新分配，对于选择退出宅基地的农户，予以经济补偿保障退出宅基地农民的利益，对超占部分按照时段、面积、区域等标准收取有偿使用费；在试点中，江西余江、安徽金寨对退出宅基地或放弃建房进城购房的农户实行购房补贴；宁夏平罗探索建立农村老年人“以地养老”模式，允许农村老人自愿将宅基地、房屋、承包经营权退回集体，置换养老服务。目前，土地管理法（修正案）正在审议中，期待相关制度早日出台。[2]

2、加快农村集体土地流转的进程

加快农村集体土地流转进程，通过土地出让、租赁或者入股等形式，一方面可以盘活现有的土地，改变目前农村土地低效、闲置利用的现状，另一方面通过项目或资本的引进，农民以土地入股、入市等形式，可以获得分红收益。这样既提升了土地的价值，又推动了农村经济（下转第118页）

与协作的有机结合。

四、创新升级工作方法，积极推进学校转型发展

当前，我国正处在加快转变发展方式、推动产业结构调整升级的关键时期，推动民办高校向应用技术型高校转型发展，对我国现代化建设和高等教育改革发展具有重要意义。民办本科高校转型为应用技术型大学，不仅是民办本科高校的现实选择，也是高等教育结构调整、经济转型升级的必然要求。那么，作为处在转型发展初期的民办高校，需要广泛学习和借鉴国外应用技术型大学的运行模式和人才培养模式，需要通过合作办学、课程交流等途径加强与国外应用技术型大学的合作，取其所长。

在目前互联网+的大背景下，在教学管理实践中，教学管理人员要充分利用现代信息技术和信息化处理平台，结合原有工作基础和工作经验，进一步强化大数据思维，有效分析所采集的数据并进行科学加工，并将加工处理后得出的结论作为行政决策的参考依据，服务教学和科研工作，提升行政管理的科学性、合理性和时效性。

五、不断加强学校与企业、行业的密切交流与合作

我们常说“实践是检验真理的唯一标准”。纵观国内外各知名高校的人才培养，它们无一例外，都十分注重学生实践能力、动手能力的培养，在教师完成理论知识的讲授后，学校都要求学生长时间深入企业学习、实践，真正做到理论联系实际，理论指导实践，最后实现学生毕业即就业。

当前，国内许多民办高校都在向应用技术型大学转型，企业成为应用技术型大学的重要合作伙伴。采取学校与企业合作、学校与行业合作是应用技术型大学的显著特点。实行行业为导向，校企合作办学，邀请企业参与学校专业人才培

养的全过程，依托企业为学校提供部分实践教学的师资、设备和场所，解决学生实习实践和就业问题。

综上所述，高校管理人员从事的行政服务事项，不仅是教学、科研工作正常运行的重要保障，同时更肩负着管理育人、服务育人的重任。但是，长期以来由于体制机制等因素的制约，许多高校特别是民办高校的行政管理工作大都存在着效能不高的突出问题，在机构设置和人才培养等方面还有待改善。行政工作效能的不足，也在很大程度上影响和制约着高校教学和科研工作的开展，因此，在高校范围内开展“行政效能革命”十分必要，随着行政效能改革工作的不断推进，教学管理各项服务也需要探索建立更高、更细、更严的标准和要求。

【参考文献】

[1] 王培军.“放管服”对高校行政管理提出哪些新要求[N].光明日报，2017-8-8.

[2] 齐琳琳.论高校管理人员的追随力在高校行政效能建设中的表现[J].现代企业教育， 2013-11-28.

[3] 国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）.

[4] 李维民.银冰冰.陕西高水平民办高等教育发展研究[M].西安：陕西人民出版社，2017.

【作者简介】

孙 蓓(1983.12—)女，汉族，河南洛阳人，硕士研究生，西安思源学院讲师，研究方向：教育教学管理.

需要，监管手段滞后；三是工业园区污染治理设施建设滞后，存在一定安全隐患；四是水环境质量现状离群众的要求还有很大差距。

四、对策及建议

1、加快推进生态文明建设

出台党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）和环境保护工作责任规定（试行），进一步落实生态环保工作责任。

2、进一步推动经济社会绿色转型

严格环境准入，从源头上最大限度减少污染物新增量。狠抓总量减排，最大限度削减污染物存量。

3、进一步治理环境污染

继续以环保“五大行动”为抓手，着力加强临江河流域水生态综合整治，加大饮用水源保护力度。

4、进一步加强监管执法

始终保持环境违法行为“零容忍”，积极解决群众关心的环境热点、难点问题，严厉打击各类环境违法行为，提升群众环保满意度。

5、进一步提升环保能力

推进污水处理设施“全覆盖”，建成朱沱镇污水处理厂，开展有条件的撤乡并镇场镇生活污水处理设施“全覆盖”。

【作者简介】

周栩羽（1981—）男，汉族，重庆合川人，大学本科，高级工程师，研究方向：环境管理及环境监测.

发展，推进了乡村振兴战略的实施。

3、积极探索基于“互联网+农业”和共享经济模式的闲置宅基地利用新模式

目前，随着互联网技术与各传统行业的融合，传统行业在生产力和创新力的提升中焕发了勃勃生机，“互联网+农业”的产业融合模式，能够改变我国在传统农业发展中存在的信息不畅、服务滞后、流通受限、农民分散经营的问题，使农业发展走上快车道。依托“互联网+农业”的模式，积极探索闲置宅基地的利用方式，结合共享经济模式，发展乡村旅游、休闲游，让久居城市的人回归自然、回归乡村，利用乡村田园美景、地域环境的特点，为农民增收开辟新的思路，发挥闲置宅基地的效能，实现农村经济的良性发展，为实现乡村振兴开辟新途径。[3]

【参考文献】

[1] 咸阳市介绍_陕西省咸阳市地名网http://www. /shanxi/xianyang.html.

[2] 中国人大网 国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告——2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上/npc/ xinwen/2018-12/23/content_2067610.htm.

[3] 祁全明.乡村振兴战略与农村闲置宅基地的开发利用[J].理论月刊，2018.07，123-129.

【作者简介】

赵敏宁（1976—），陕西武功人，研究方向：土地资源管理.

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