全面推进依法治国背景下的高校法治校园建设

“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。

习近平总书记强调，法治是治国理政的基本方式”。

全会要求全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的进程，实现坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。

依法治校是推进依法治国基本方略的必然要求，是推进教育法制建设的重要内容。

实行依法治校，就是要全面贯彻教育方针，培养德智体美全面发展的社会主义建设者;就是要严格按照教育法律开展教育教学活动，提高学校依法处理各种关系的能力;就是要完善学校各项民主管理制度，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。

高等学校依法治校是依法治国的有机组成部分，是顺利实施科教兴国战略的必然要求。

其主要在于对高等学校的治校权予以合理配置，对治校权的运作进行有效规范，对教师权、学生权的行使提供充分保障，并促进治校权与教师权、学生权良性互动，从而实现社会主义高等教育的预期目标。

高等学校依法治校是指一种治校的权力由体现国家意志的法律确定，高等学校依据明确、完备的法律、法规的规定合理运行治校权力，科学、全面地治理高校管理类事项的治校理念与方法。

在进入讨论之前，首先需要厘清“依法治校”的基本内涵。

一般说来，“依法治校”的“依”是指依据或根据。

“依法治校”的“法”则有广义和狭义两种理解，广义的“法”包括《宪法》以及与教育有关的所有法律、法规、部门规章和规范性文件，如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中
华人民共和国学位条例》等，狭义的“法”则指各个学校自己制定的《章程》及其他规范。

“治”的意思是治理、管理，根据行使治理权的主体不同，可以区分为国家对学校的依法治理（所依据的主要是广义之“法”）和学校依法进行的自我管理（还需依据狭义之“法”）。

“校”则是指学校，包括小学、中学、大学等。

所谓依法治校，就是指高校管理者和师生员工依据国家法律法规、学校章程及其他规范性文件，对教学、研究、管理、服务等学校内部活动进行规制，纳入法治轨道，以确保师生的合法权益，促进学校事业的健康发展。

理论上讲，法治的两个核心要义是完全可以适用于依法治校活动中的。

具体而言，一是，法治要求有规则，而且规则被大家普遍遵守。

在学校就表现为，《新疆大学章程》（以下简称《章程》）以及其他的校内规范一旦生效实施，无论是学生，还是普通老师或者学校管理者，只要是该规则的规范对象，都应该共同遵守。

二是，法治要求大家所普遍遵守的规则应该是制定得良好的，是“良法”。

在学校层面，就要求科学制定和不断完善以《章程》为核心的各级各类校内规范，如学校各部门、各学院的管理规范、学生管理规范等，为依法治校提供明确的准则和依据。

从学校内部来看，不管是我们制定的《章程》还是其他的校纪校规、院纪院规，判断其是否符合“良法”的标准主要有二：一是，制定的程序是否科学民主，是否广开言路，充分听取广大师生特别是利益可能受到不利影响的人员的意见，是否重视专家的参与。

二是，规
范的内容是否重视对各级各类管理权力的规范和约束，这是因为，法治的实质在于限制权力和保障权利，所以依法治校的关键不是出台各种各样的校内规范去治理我们的普通老师和学生，而是在不违背国家宪法法律的前提下，对学校和学院管理者的权力范围、权力行使条件和行使程序等作出明确的规范，贯彻党的十八届四中全会《决定》的如下要求：“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，“不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。

根据《教育法》、《高等教育法》等法律的规定，学校章程是高校进行自主管理的基本依据，规定了高校管理中一些基本的、重大的问题。

在这个意义上可以说，《山东大学章程》就是我们学校的“宪法”。

如果说在国家层面，依法治国首先是依宪治国、依法执政首先是依宪执政的话，那么从学校层面讲，依法治校首先就应当是依《章程》治校。

由此，当前我们谈依法治校，最重要的或许就是要加强《章程》的实施，采取有效措施把我们已经制定出来的内容丰富、规范有据的《章程》落到实处，这里涉及到《章程》的解释和监督问题。

党的十八届四中全会《决定》强调指出，要完善“宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

”在依法治校的过程中，自然也存在着如
何完善《章程》监督制度和解释程序机制的问题。

根据法治原则，在学校内部管理活动中，学校在《章程》之外出台的规范性文件以及学校各院系、各二级单位制定的规章制度都不能违反作为上位法的《章程》。

当学校或各二级单位的管理者在出台的规范性文件中自我赋权或者给自己设定不当的额外利益，有老师或学生依据《章程》对此提出异议时，就面临着一个解释程序或者实施机制的问题，即如何启动《章程》的解释程序，进而撤销或者纠正那些违反《章程》内容或者精神的规范性文件。

此外，如何构建校内各院系、各二级单位出台的规范性文件的备案审查制度，可能也是需要讨论和解决的重要问题。

最后，无论是规则的制定、决策的出台，还是规则或决策的具体施行，都应当关注和重视程序的正当化问题，比如信息公开、平等协商、权利救济等。

尤其是对于那些涉及师生切身利益的规则或者决策，出台时一定要规定有相应的申诉机制和权利救济程序。

对于确保规则和决策的科学性，增强师生的认同度和制度的执行力，这一点都非常重要。

但凡世界一流大学，都有自己的《章程》依法办校。

通过《章程》明确相关各方权责利、组织治理结构等，在法律框架内，建章立制，使大学各类参与主体照章办事，形成依法办事的良好氛围；可以让社会各界知悉大学的运营规则与状况，并热心针对大学的公益事业；有助于大学明晰各方的权责利，依法追求、保护与实现自己的应有权益，在实现自身价值的同时，为大学教育实力的提升奉献智慧与能量。

树立起社会主义核心价值观的同时，弘扬社会主义法治精神，建立宪法法律至上的良好法律意识，在日常生活学习、教学科研、管理活动中，自觉地将自己的言行控制约束在宪法法律为核心的制度框架内。

关于新疆大学依法治校的几点思考
为贯彻落实党的十八大精神，进一步推动《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施，全面落实依法治国要求，教育部于2012年11月22日发布《全面推进依法治校实施纲要》教政法〔2012〕9号，要求各高校积极进行依法治校探索。

特别是党的十八届四中全会关于大力推进依法治国的决定，对高校落实依法治校，创新高校管理提出了更高的要求。

高校管理者、广大师生应树立权利意识、程序观念，山东大学要完善权利救济机制，清理校规校纪，实现法制统一。

为此，应主要做好以下几个方面的工作：
首先，转变思想，大力宣传，树立权利本位观念
要组织全校师生认真学习党的十八届四中全会的决定，全面领会依法治国首先要依宪治国的理念，在学校管理者、教师、学生中树立宪法意识即是权利意识的观念，把宪法意识贯穿到学校工作中。

管理者应以宪法为最高行动纲领，尊重师生权益，树立服务意识，运用法律手段管理高校，制度实施不可朝令夕改，避免政策制定的随意性；教师应确立学生本位，教育学生遵守法律法规，树立规则意识；学生应树立法律意识，遵守校规校纪，明确自己的权利，学会用法律手段保护自己。

山东大学的校训、校歌及治校理念，都要体现宪法精神，体现依法治校观念。

我们的校规校纪中大多是从义务的角度，要求学生遵守
规章制度，而很少提及学生在学校管理中有什么权利。

特别是如果学生认为自己的权利受到侵犯，学校为学生提供救济渠道方面的规定太过简单、概括，学生往往不知找哪些部门投诉，申诉通道不畅，导致学生权利得不到及时救济，这有违宪法保护公民权利的精神。

因此，我们在制定规章制度时要把权利放在首位，树立权利意识，保障师生的知情权、参与权、救济权，使权利、义务适当地平衡。

其次，创新管理，建立申诉制度，实现程序公正
公平公正是宪法的目标，也是社会主义核心价值观的重要内容。

大学管理者应树立公平公正观念，在制度建设、政策制定等方面积极进行配套程序建设，实现师生的知情权、参与权。

要积极完善教代会、学代会的功能，认真听取专家意见，保证政策制定的科学化、民主化。

无救济就无权利，这是权利保障的应有之义。

依法治校应充分体现权利救济观念，建立权利救济渠道，真正体现对师生的尊重和保护。

山东大学应建立教师申诉委员会和学生申诉委员会，制定申诉委员会成员组成规则和提起申诉的时间、条件、步骤等申诉程序，为师生提供权利保护机制。

作为高校，教学活动是重中之重。

规范教师评价机制，严格教学活动，和谐师生关系是头等大事。

应完善教学评价标准，保障教学活动制度化、规范化。

运用法律手段，坚决打击学术失范行为，防止以道德判断代替法律制裁，培养师生学术研究的法律意识，守住学术规则的底线，杜绝抄袭、剽窃行为，保持大学校园的纯净、和谐。

第三，清理校规校纪，实现山东大学的法制统一
依法治校的前提是有法可依，科学立法是必然要求。

从国家层面来看，立法活动要以宪法为依据，下位法不得与上位法相抵触，一切法律法规不得与宪法相抵触。

从学校层面看，山东大学所有规章制度都不得与宪法相抵触，不得与高等教育法等教育法律法规相抵触，也不得与国家教育部的规章相抵触。

为此，山东大学应对已经制定实施的规定、办法进行整理、检查，以《山东大学章程》为核心，清理全部校规校纪律，理清校规校纪与教育法规的关系，保证纵向法规的体系化、合法化。

同时，应设立相应机构和程序，专门负责审查各部门规章制度的内容，避免山东大学各部门立法的冲突，保证山东大学的法制统一、内在和谐。

具体到学校管理者，在制定规章制度的时候，应提前让有关专家学者看看是否存在法律问题，最好有一个审查机制。

然后，把学校所有文件、规章制度分类汇编置于学校网站显著位置，做到公开透明细化，明确权责主体和具体流程。

同时，制定校规校纪的目的是实施，要让大家普遍遵守，应注意事前广泛征询意见和事后大力宣传，然后一以贯之地持续稳定的执行下去，保证规范化的国法校规的落地、实施。

第四，改革《道德与法律》课，提高学生的公民意识
提高大学生的公民意识是实践依法治国、依法治校的迫切要求。

针对大学生法律意识淡漠的现状和党的依宪治国理念，我们的法律教学无需面面俱到，应该着重加强宪法教学的分量。

现在《法律基础课》的课时量是非常有限的，如果我们把所有的部门法都讲一遍，只能是
蜻蜓点水，不会有好的效果。

应该重点突出，把提高学生的法律意识和宪法素养放在首位，加强宪法教学，为国家培养合格公民。

应改革《道德与法律》课，尽可能增加课时。

《道德与法律》原本是《大学生思想修养》与《大学生法律基础》两门课的合并。

现在，根据我国依法治国的要求，有必要进行改革，增加法律基础课的学时，加大宪法教学的份量。

最好能在全校学生中开设《宪法学》基础课，以案例教学形式，联系党的十八届四中全会精神，从理论高度系统分析依法治国与依宪治国的关系，阐述依宪治国的重要意义，提高学生的宪法意识、权利意识、公民意识，规则意识，让宪法走入学生的内心深处，并成为学生行为的最高准则。

十八届四中全会精神与社会主义核心价值观是紧密联系在一起的。

依法治国、依宪治国，对国家来说，找到了一个治理国家的好方法；对学校来说，依法治校是实践依法治国、依宪治国的必然选择。

为此，高校管理者、广大师生应该积极学习，勇于践行。

经济快速发展而管理相对滞后带来高等教育领域的腐败。

如今，教育腐败、学术腐败已经成为社会议论的热点。

在法律关系上，学生和学校形成三种法律关系，这三种法律关系就是依法治校的基本依据。

首先，他和学校形成宪法上的权利义务关系。

我国《宪法》规定，公民享有受教育的权利。

学校代表国家满足学生受教育权的要求，学生是宪法权的主体，而大学是满足其要求的义务主体。

受教育权是学生的根本权利，要限制或剥夺它的时候要慎而又慎。

几年前，在西南地区发生的一名大学生因怀孕而被学校开除学籍
的事情，用法律的观点去判断，就是用一个小的价值牺牲了学生最大的价值，在法律上存在价值灭失问题。

现在大学里面的权利生态系统已经彻底发生了变化，过去大学是以管理者为主设计权利系统的，而现在则是以学生为主设计权利系统的，大学无权干涉学生私生活，结婚是他的权利，生孩子也是他的权利，至于带来的问题学校能否消化得了是其管理水平问题，学生因怀孕而被开除学籍的事情今后不应在高校再次发生。

其次，学生是大学管理中的相对人，相对人就应当有相对人的一系列权利，这个关系就叫做行政法律关系。

在行政法律关系当中又分成四层：第一层，学生有义务服从学校符合法律的管理，而不具有服从不符合法律的管理的义务；第二层，在自由领域，学生对学校的管理具有排拒能力，学校公共权力要介入学生自由领域，学生具有排斥和拒绝的权利，像学生私生活、人身自由、通信自由等都属于学生的自由领域；第三层，学生对学校的中心工作具有参与权，某些中学聘请学生做校长助理，开校长办公会时请他们参加并拥有表决权，中学生已经参与到了学校的管理之中，而我们的大学做的还远远不够。

当然，有些大学给学生很多评价方面的权利，如对教师的评价，对课程的评价，对大学管理水平的评价，对班主任辅导员的评价等等，这些都是学生参与学校管理的表现；第四层，学生对学校形成请求关系，请求应该在法律允许之内给予满足，比如说它有权请求奖学金、助学岗位、称号、学位证书、毕业证书等一系列权利，这种关系学校不能漠视，要尽一切努力予以满足。

最后，学生和学校之间形成民事法律关系，在民事法律关系里面，学生是百分之百的主体，因
为学生的权利和校长的权利完全平等，民事法律的特点就是主体和主体之间必须平等。

故此，教育关系上学生是主体，教学关系上应该恢复学生的主体地位，法律关系上应该承认和保障学生的主体地位，而在我国高校里面，学生的主体地位还没有得到完全确立。

现在对法治国家的解释基本上还是我当时提出的“法治”三要素。

（一）法治国家应当奉行四个观念
1．法治状态下的法一定是善法、良法，社会主义法治一定是社会主义的善法之治、良法之治。

我们制定出来的法律不应该是恶法，不应该背离人类理性，不应该背离社会发展的客观规律。

2．法治国家里面要奉行法律至上的观念。

如果一个国家能够找到的最终权威不是法律，而是一个机关或者一个人，那么这个国家一定不是法治国家。

在法治国家里面，法律应具有至高无上的地位。

我国《宪法》规定：各政党、各国家机关、武装力量、社会组织以及公民个人，都要在《宪法》和法律的范围内活动，任何机关、任何个人都没有超越宪法和法律的权利。

3．法治国家里面应当奉行法的统治的观念。

法治国家里面应当是法律在统治一切，而不是某个人或他的喜怒哀乐及政策或经验在统治在管理学校的时候，也不能凭经验或者自己一时喜好办事，应该根
据教育规律、教育理性和国家法律办事，要切实奉行法的统治、而非人的统治观念。

4．法治国家应当以权利文化作为构建的基础。

这个权利不是公共“权力”（power），而是私权利（rights），法治国家应该把最大限度地实现人的权利作为一种文化。

（二）法治国家应当遵从四个基本制度
1．国家的一切公共权力都来源于法律，而最终都受制于法律。

没有法律依据的公共权力不得设立，更不得行使。

要建立法治国家，就要从束缚公共权力开始。

要依法治校，学校内公共权力的行使都要有法律依据。

大学里面有四种公共权力，一是政治权力，党委在行使；二是行政权力，校长在行使；三是民主权力，教代会在行使；四是学术权力，学校的学位评定委员会和学术委员会在行使。

一个大学的管理水平就是看这四种权力之间的关系是不是科学与和谐，是不是都源于法律而最终受制于法律。

2．公共权力的行使必然附带法律责任。

任何公共权力的行使都要附带责任，这个责任最终都要转化为法律上的责任。

世界上没有无义务的权利，也没有无权利的义务，不允许只行使权利而不履行义务的主体存在。

在大学管理过程中这一点要尤其引以重视，一种公共权力启动了，一定要想方设法需找到它所对应的责任；学生在承担某种
责任的同时，必然要享有某种权利，这种权利义务关系建立起来了，才是一个法治状态下的学校。

3．法治国家里面公民的权利受法律保护。

法治的真谛是保障人权，这是实体法治和形式法治之间的本质区别。

形式法治只是表面上的依法办事、依法行政，实体法治则是依法办事、依法行政，最终保障人权。

在法治建设过程中，法国给人们提供了一个经验，就是把人的权利宣告出来。

我们国家的《宪法》也宣告了公民的权利，宣告公民的权利意义在于，每宣告公民一项权利，就给国家权力划了一个界限，所以宣告权利不是可有可无的。

西方一句谚语，即对待公民的自由领域和权利领域，“风可进，雨可进，国王不可进”。

这个例子就是公共权力过度膨胀而带来的对公民权利的侵害，夫妻在家看影碟是他们的私生活，公共权力介入了，就违背了法治的原理。

我们在管理学校过程中，当明确了哪些领域是学生的私领域、自由领域的时候，公共权力原则上是不能介入的。

各种秩序不应以公共权力为核心来设置，而应以公民的权利为核心来设置，因此在法治国家里面，公民的权利应该得到充分的尊重和切实的保障，这一标志，才是依法治国、治校的根本。

4．公民义务法定化原则。

公民有权拒绝法律规定以外的义务，只履行法律规定的义务，这是法治国家的特征。

如果让公民履行法律以外的义务，这个社会就是一个强制性的社会，这个社会肯定不和谐，
比如大家常讲的社会“三乱”——乱收费、乱摊派、乱罚款，这些都是强制性的。

大学以后清理所有收费项目，清理前共有69项面向学生的收费，清理后仅保留了十余项，凡无法律依据的，一律除消。

没有法律依据的收费，就是让学生履行法律以外的义务，就是违背法治的原理。

以上这四个基本制度，前两项是约束公权，后两项是保障私权，所以依法治校是指依法约束学校的公共权力，而不是治学生，更不是治教师，是在约束公共权力的基础上，保障师生员工的合法权益，这才是依法治校。

一、依法治国背景下的依法治校
依法治校是在我们整个国家治国方面发生重大变化的情况下提出的。

依法治国是我们改革开放以后，随着普法的不断发展，逐渐形成的治国方针。

高校对学生的管理，是高校对于学生这一特殊社会群体所实施的管理。

根据依法治国的要求，这种管理也必须要依法进行。

一方面，这是治国方略转变的要求；另一方面，随着学生维权意识的增强，学校不能继续沿用以往的观念模式进行管理。

所以，必须要实现高等学校学生管理模式的创新。

为了规范高等学校学生管理，原国家教委在1990年颁布了高校学生管理规定，比《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等学校教育法》分别提前了5年、8年。

应当说这部规章的制定，对于规范高校学生管理行为，维护高校正常的教育教学秩序发挥了重要的作用。

但是，随着我国高等教育改革的深入发展，原有的规定不再适应高校学生管理的需要，按照依法治国的要求，应当对其内容加以修
订。

学生和学校之间的争议反应出来的：
1、关于学生人身伤害及其赔偿的争议；
2、关于隐私权和名誉权的争议；
3、关于学生学籍管理的争议；
4、关于学位管理的争议。

制度是经由法律规定而建立起来的规范化相对稳定的管理模式。

制度的建立可以将各种管理行为纳入规范的轨道，防止管理中的随意性，提高管理效率。

任何国家的法律都是分级有序的体系。

在这个体系中，各类法律规范，有不同的法律效力等级，所以有了上位法与下位法的区别。

一般而言，下位法不得与上位法冲突，必须与上位法保持一致，否则无效。

学校所制定的规章制度属于高校内部的抽象行为。

所谓抽象行为是行政法中的概念，与具体行为相对应。

比如说《学生考试作弊的处理规定》这是抽象行为，教务处根据学校规定对某一个学生进行实际的处理属于具体行为。

我们高校的抽象行为本身不是法，只是我们学校内部的规范性文件。

（一）取消了不适宜的规定
1、取消了关于学生结婚处理的规定。

2、取消了非法律术语表示的规定。

3、取消了难以在法律层面予以认定的规定。

（二）明确了学校与学生的权利义务关系
权利义务关系是指法律关系主体双方各自所能享有的权利、所承。