城市生态空间规划管控模式探索——以《武汉市全域生态管控行动规划》为例

城市生态空间规划管控模式探索
— 以《武汉市全域生态管控行动规划》为例
夏巍 刘菁 卢进东 陈梦莹
XIA Wei ；LIU Jing ；LU Jindong ；CHEN Mengying
Exploration on the Management and Control Model of Urban Ecological Spatial Planning: A Case Study of Wuhan Ecological Control Action Planning
本项目荣获2015年度全国优秀城乡规划设计奖（城市规划类）二等奖项目完成单位：武汉市规划研究院
项目主要完成人员：马文涵、殷毅、郑振华、汪云、何梅、夏巍、刘菁、徐莎莎、丁文越、骆保林、龙骅娟、马方、张琪、卢进东、陈梦莹
武汉作为国家中心城市、“两型社会”建设综合配套改革试验区，自
2010年城市总体规划批复之后，持续开展了与生态空间相关的规划研究，推进生态文明建设，逐步建立起以基本生态控制线为核心的生态空间管控体系和制度。

《武汉市全域生态空间管控行动规划》自2012年编制以来，基于目标和问题导向，创新超大城市的全域生态空间管控行动体系，从“编、管、控”三个方面提出“建立一套完善的规划编制体系，制定一套健全的法规体系，构建一个准确的信息系统”的“三个一”行动目标，从而实现生态空间规划有规可依、生态空间保护有制度保障和规划管控信息准确、公开。

生态空间，规划，管控模式，实施路径
Wuhan is regarded as the central city of China and the pilot zone for “two-oriented society”. Since the approval of master plan in 2010, related planning and research on ecological space have been carried out, and the construction of ecological civilization has been promoted so that the ecological space control system with the basic ecological control line as its core has been gradually established. Since 2012, Wuhan Ecological Control Action Planning has been compiled, which proposed innovative ideas of the ecological space control action system of mega-cities. From the aspects of “editing, managing and controlling”, it proposed a “three ones” objectives of “establishing a perfect planning system, formulating a sound legal system, and constructing an accurate information system”, achieving the goal of conventions and institutional assurance of ecological space planning and planning control information.ecological space , planning , management and control model , implementation approach
摘要
关键词
Abstract ■ 中图分类号：TU984 ■ 文献标识码：A
■ DOI：10.12049/j.urp.201802012■ 文章编号：2096-3025（2018） 02-0113-06
作者信息
武汉市规划研究院总体规划
所主任工程师，高级规划师武汉市规划研究院规划设计二所主任工程师，高级规划师武汉市规划研究院总体规划所规划师
武汉市规划研究院总体规划所规划师
夏 巍
刘　菁
卢进东
陈梦莹
Keywords
1 引言
生态文明建设作为国家战略之一日益受到社会各界的重视，随着国家层面出台了生态文明体制改革的顶层设计，生态文明建设的要求不断提高。

武汉作为国家中心城市、“两型社会”建设综合配套改革试验区，自2010年城市总体规划批复之后，持续开展了与生态空间相关的规划研究，2012年开始展开《武汉市全域生态空间管控行动规划》
的编制工作。

规划以进一步加强对生态空间规划管控模式及实施路径的探索为工作重点，既着眼于城市生态框架保护的整体目标，又针对近几年规划管控实践中遇到的现实问题，以推进武汉生态文明建设、促进城市可持续发展、打造城市“升级版”为目标，以基本生态控制线管控为抓手，大力推进武汉全域生态空间的保护与实施。

规划基于目标和问题导向，创造性地从规划编制、管控模式和政策法规制定，即“编、管、控”三个方面提出一套完整的城市生态空间管控的行动体系。

通过完善规划编制体系，实现生态空间规划有规可依；通过同步跟进、制定政策法规，解决生态空间规划管理及实施难的问题，形成制度保障；通过建立专门的规划信息系统，保障生态空间管控信息的准确和公开，并提供实时更新的数字化管理查询依据。

自规划实施以来，武汉市“两轴两环、六楔多廊”的生态框架得到有效保护，城镇建设空间的形态结构、发展秩序得以维护，全市形成共同遵守并推进基本生态控制线规划管理的良好局面。

郊野公园、绿道等各类生态项目也逐步建成，极大地提升了城市生态环境和人民生活品质，为武汉城市的可持续发展和人居环境改善奠定了物质空间基础。

2 现状回顾
武汉“依水而兴”，具有“两江交汇，三镇鼎立”的独特城市空间格局，襟江带河、湖泊密布成为武汉版图上最大的特色[1]。

近两百个湖泊，百余座大小山峦遍布城市之中，山与水交相辉映。

同时，作为我国中部地区的特大城市，武汉在国家“一带一路”倡议和“长江中游城市群”发展战略的引领下，迎来城市发展的巨大机遇，同时也对
城乡规划提出了新的要求[2]。

经国务院批复的《武汉市城市总体规划（2010 — 2020年）》明确提出“两轴两环、六楔多廊”的城市生态框架（图1），如何将这一可持续的空间发展框架予以落实则面临着从规划编制到管理的诸多挑战[3]。

从规划编制的角度来看，武汉这类中国特大城市，一方面地域范围广，生态保护要素复杂；另一方面城市发展还处在以新城区区级经济发展作为全市经济增长重要支撑的阶段。

这种“环境资源为导向”的粗放型增长模式和招商引资的土地出让模式，必然带来“点菜”式的建设用地分散扩张，城镇集聚发展难以保障，而依山傍水的景观资源优质区域成为开发商青睐的开发热点。

因此，面对城市经济发展的强烈诉求，以保护山体、水体等优质生态资源为核心的生态空间管控规划，其生态空间保护范围的确定需要综合考虑生态资
图1 武汉市生态框架结构图
Fig.1 Ecological framework of Wuhan
资料来源：笔者自绘
源的空间分布特征以及城市空间拓展的可能性。

从规划管理的角度来看，目前生态区域的规划管理多以严控为主，主要停留在区划层面，即由城市规划制定管制分区, 划定禁建、限建分区和禁止建设项目。

这种规划管理往往忽视了对该区域建设发展的积极引导。

一方面，该区域建设项目选址是否符合城市规划集约节约发展的空间形态控制要求，或是否满足禁建区、限建区的空间管制要求，缺乏相应环节的管理；另一方面，原住民的生存发展实际以及必要的村庄整治建设缺乏规划引导和可操作的规范措施。

因此，生态空间项目准入要求、建设控制要求，以及生态补偿、土地激励等方面的配套保障政策均有待进一步研究和完善。

3 规划特点
3.1 构建一套完善的规划编制体系
武汉的生态空间多达数千平方千米，既是依托自然资源环境，承担生态保育、旅游休闲、村庄建设和都市农业等各类生态功能的重要载体，又是人与自然、城市与乡村、生产与游憩、保护与建设协调发展的重要空间。

因此，需要界定明确的空间范围，更需要统筹规划各项用地功能，建立保护与建设的原则，从而实现对生态空间内各项建设活动的有序管理，促进生态功能的长效发挥。

对接武汉市规划编制体系，建立“法定规划—专项规划—实施性规划”的全域生态空间规划编制体系。

3.1.1法定规划层面—全域划线，分类管控
依据总体规划确定的全市生态框架结构，同时衔接武汉“1+8”城市圈的区域生态格局，在区域层面，依据城市总体规划确定的“两轴两环、六楔多廊”的全市生态框架，从城市圈区域生态格局分析着手，通过区域协同，构建平均宽度为20—30千米的“区域生态环”；通过内引外联，确保市域六大生态“绿楔”能够与城市圈生态网络内外贯通[4]（图2）。

在此基础上，全市划定的基本生态控制线面积为6400余平方千米，占全市地域面积的75%，实现了基本生态控制线的市域全覆盖[5]。

规划充分体现多规融合的思路，全面对接各行业专项规划，科学合理地确定11类生态要素的划线标准，将山、水、自然保护区、水源保护区等作为资源性生态要素，将生态廊道、“绿楔”核心区等作为结构性生态要素，分类划定基本生态控制线，确保生态资源做到“应保尽保”[6]（图3）。

在全域划定生态保护界线后，选择在城乡关系最为密切、发展与保护矛盾最为突出的都市发展区范围内，编制生态“绿楔”控制性详细规划导则，研究基本生态控制线划定范围内的生态资源保护、原住民发展以及生态项目布局等问题，提出具有武汉特色的城市近郊区生态资源保护与利用模式。

规划基于“保护优先、总量控制、功能引导、刚弹结合”的原则，以核心生态资源“应保尽保”为前提，结合生态区内适宜发展的特色产业类型与新农村建设需求，布局生态保育、生态农业、生态旅游等生态功能板块，并通过确定差异化的建设项目用地规模、配套建设控制指标图2 武汉城市圈生态框架格局
Fig.2 The ecological framework of Wuhan's metropolitan area
资料来源：笔者自绘
以及农村居民点发展模式，统筹“绿楔”范围内生态保育、村庄建设、基本农田保护、都市农业发展、生态休闲旅游配套建设等“一揽子”保护和建设诉求（图4）。

3.1.2专项规划层面—专业支撑，精准管控
在对全生态要素进行系统管控的同时，为了对接各行业部门的管理需要，武汉市还专门联合行业主管部门对生态控制区内的各类生态要素编制专项规划，主要包括与水务局、园林和林业局联合编制的全市湖泊“三线一路”保护规划，划定全市166个列入“湖泊保护名录”的各湖泊保护范围；编制全市山体保护规划，明确400余座列入“山
体保护名录”的山体保护范围；与市气象局联合完成城市风道建设规划，探索风道的管控机制等。

3.1.3实施性规划层面—一区一园，主动实施
大力推进生态空间内郊野公园等功能区实施性规划编制。

规划遵循地域特色与社会经济条件基础，全面评估各区生态资源和现状建设情况，按照全市统一制定的《郊野公园实施性规划编制技术标准》，明确生态项目、居民点、旅游配套设施等的建设要求和空间布局，通过“一区一个郊野公园”的模式，推动对郊野公园这一具有城市休闲及生态保育双重功能的生态型功能区的主动保护与建设。

3.2 形成一套健全的政策法规体系
按照“地方性法规—地方政府规章—规范性文件—标准规范”的纵向体系，从技术文件到公共政策，有步骤地健全生态空间管控的政策法规体系，有效保障了生态空间
规划的实施。

3.2.1“三步走”完成地方立法，实现生态空间管控的地方法规
按照“政府令—人大决定—条例”的步骤，在2012年3月武汉市政府颁布了《武汉市基本生态控制线管理规定》，明确规定了基本生态控制线的管理、项目准入等要求，实现了对城市生态框架保护、生态空间范围界定、线内规划管理的制度化管理[7]。

2013年，武汉市人大常委会作出《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》，进一步严格限定了基本生态控制线的调整程序，并在生态修复、生态补偿机制、项目准入、奖惩考核、监督检查等方面作出了更明确的规定[8]。

这是全国首次由地方人大常委会就生态专项工作作出重大事项决定。

2016年10月，《武汉市基本生态控制线管理条例》正式施行，作为全国首个针对全市域生态空间的地方性法规，立法工作贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的新要求，按照“保护更有力度、方法更加科学、激励更为有效”的原则，直面当前基本生态控制线保护工作中面临的难题，
将近年来现有法规中实
图3 武汉市全域基本生态控制线
Fig.3 The basic ecological control line of Wuhan
资料来源：笔者自绘
图4 武汉市绿楔控规导则编制思路
Fig.4 The guidelines for green wedge control in Wuhan 资料来源：笔者自绘
施较好的制度，进一步上升为地方性法规予以固化，对与实施工作不相适应的制度规定进行修改、调整，对出现的新问题、新情况通过补充、完善制度予以规范，使生态保护法规与时俱进，从根本上为基本生态控制线的保护提供法律保障
[9]。

3.2.2制定实施细则，分级分类实行项目准入
在地方立法的同时，武汉市抓紧制定了《武汉市基本生态控制线规划管理的指导意见》，作为对应法规，规划国土系统具体操作细则，进一步细化和明确了与生态底线区和生态发展区相对应的项目准入、建设控制要求、基本生态控制线调整程序等内容，严格规定了准入程序，严禁不符合准入条件的建设项目进入。

在生态底线区采用最为严格的项目准入控制标准，仅允许对区域具有系统性影响的道路交通设施和市政公用设施，符合规划的农村生产、生活设施，公园绿地及必要的配套设施，以及按国家标准对项目选址有特殊要求的建设项目这四类项目进入；生态发展区则相对采取有一定弹性的控制措施, 但准入建设项目须严格遵循生态化建设标准。

3.2.3完善技术规范，深入开展政策机制研究
在多年的生态空间规划实践中，武汉市陆续研究制定了《武汉市基本生态控制线划定技术标准》《武汉市基本生态控制线范围现状摸底调查及制定分类处置方案的相关标准》和《武汉市郊野公园实施性规划编制技术标准》等一系列相关标准、规范，为生态空间规划的编制提供了统一的技术支撑。

同时，市政府开展了生态空间实施机制和政策研究，通过部分“景中村”“绿中村”试点，积极探索基本生态控制线划定范围内不同区域、不同类型生态项目的建设实施路径，提出生态空间的有效实施模式和配套政策。

3.3 搭建一个实用的规划管理平台
本规划强调严控建设行为与提升生态功能“双管齐下”，针对管控的不同层级、不同精度、不同要素，逐步形成以
基本生态控制线为核心、刚弹结合的管控模式。

3.3.1刚弹结合，分区确定不同管控要求
根据规划管理职权和要求不同，对都市发展区和农业生态区的划线深度提出不同要求。

在3261平方千米的都市发展区，落线精度在1:2000的地形图上，基本生态控制线是“建”与“非建”的直接分界线，根据空间资源特征的差异，将基本生态控制线范围内的区域进一步细分为生态底线区和生态发展区。

该区域范围内均实行严格的刚性管控，不得随意调整，其管控要求全部落实到生态“绿楔”控规导则中，作为规划管理的法定依据。

在5300余平方千米的农业生态区，以农业生产、生活为主，集中成片的城镇建设发展诉求相对较少，但须考虑城市远期发展的不确定性及区内建设类型的不确定性。

因此，在该区范围内一方面仍保留对生态要素的刚性控制，划定1:10000比例尺的基本生态控制线范围；另一方面沿城镇主要空间拓展轴预留适度“弹性区”，待新一轮城市总体规划编制完成后再确定其中的生态空间范围。

针对农业生态区建设用地规模小、分布零散，且空间落地与项目建设紧密相关的特点，在农业生态区范围内划定基本生态控制线时，暂不划定生态发展区范围，而是通过建设用地指标台账管理的方式，以浮动指标控制，待具体生态建设项目的园区详细规划方案确定后再予以落地。

对于区域范
围内的农村生产、生活等设施布局，则主要依据乡规划、村庄规划，作为建设的规划管理依据。

3.3.2建立生态空间信息平台，纳入全市统一管理
建立全市统一的生态空间信息平台，并保持动态更新，实现基本生态控制线范围内的地形、卫星影像、现状建设、规划等空间数据，在市、区管理部门的共享和互通。

同时，通过召开成果发布会、在信息平台定期发布规划成果、实时查询等方式，提升规划管控效能和社会公众参与度。

4 规划成效
根据本规划，全市层面从“控、建、改、迁”四个方面着手，多措并举，稳步推进全市生态空间管控和实施。

“控”的方面，对于基本生态控制线范围内新增的建设项目，严格依法执行准入控制，做到不符合准入要求的项目“零审批”“零进入”；“建”的方面，积极推进重点生态工程建设。

目前，一批山体公园、湖泊公园初步建成，三环线城市生态项目建设已超50%。

各新城区正在逐步推进郊野公园和绿道建设，基本建成东沙湖绿道、后官湖绿道、江滩绿道等；“改、迁”方面，完成了对都市发展区基本生态控制线内既有项目的清理，制定分类处置意见，作为各区实施的依据。

市、区联合，历时一年半，全面锁定了控制线范围内1600余项既有项目情况，遵循“尊重历史、实事求是、依法处理、分类解决”的原则，从准入要求和合法手续两条线索进行“双符合”判别，提出“保留、整改或置换用地、迁移”三大类七种具体处置方式，对全部项目逐一制定处置意见。

经市政府批复后，各区政府依据处置意见制定年度实施计划，并逐步按计划组织实施。

5 总结及展望
绿色发展理念深入人心，一方面，党的十九大报告关于“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”的要求，树立了生态文明建设的里程碑；另一方面，当前武汉市的发展正处于由“量变”进入到“质变”的转折时期，市委、市政府高度重视城市的生态保护。

城市生态空间规划与管控实施对城市未来空间发展和城市品质建设具有重要的意义，其中，划线是基础，守线是关键。

武汉市划定基本生态控制线，不仅是城市生态安全格局的“铁线”，也是严格控制城市增长边界的“红线”，同时是维护生态安全、遏制违法建设的“高压线”，更是打造美丽武汉、提高市民幸福指数的“生命线”。

近年来，在实行基本生态控制线法规体系及规划体系的建设管理中，通过多方合力，全市已基本形成共识。

目前，武汉市全域生态空间得到较好保护，城市可持续的空间发展结构稳定，新城区的空间发展秩序得以维护，全市已经形成了共同遵守并推进基本生态控制线规划管理的良好局面。

当前，国家和城市发展进入新时代，我国社会主要矛盾的转变对城乡规划发展提出了新的要求。

生态空间保护与利用是一项长期的任务，必须以生态资源保护为前提，以合理开发利用为关键，以建促保。

坚持新的发展理念，坚持人与自然的和谐共生，促进新常态下城市的可持续发展，关注人民对美好生活的需求，规划工作任重道远！
何梅，汪云．武汉城市生态空间体系构建与保护对策研究[J]．规划师，2009(9)：30-34．
杨建敏，马晓萱，董秀英．生态用地控制性详细规划编制技术初探[J]．城市规划，2009( 增刊)：21-25．
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