完善中国公共权力的路径分析

完善中国公共权力的路径分析
通过对公共权力价值目标—公正与效率的研究， 通过对公共权力价值目标 公正与效率的研究， 公正与效率的研究 揭示了其二元化价值取向的内在矛盾及其实现 途径：在动态博奕中获得“次优选择”。认为 途径：在动态博奕中获得“次优选择” 20世纪 年代以来西方行政改革的理论诉求 世纪80年代以来西方行政改革的理论诉求 世纪 与实践轨迹都是致力于通过对公共权力的改革， 与实践轨迹都是致力于通过对公共权力的改革， 追求管理效率或社会公正的平衡。 追求管理效率或社会公正的平衡。我国公共权 力的价值取向同样是二元化的公正与效率。 力的价值取向同样是二元化的公正与效率。公 共行政中的种种问题与弊端的根源是公共权力 运行机制导致公正与效率失衡的结果。 运行机制导致公正与效率失衡的结果。进而针 对我国公共权力所存在的机制缺陷提出了“ 对我国公共权力所存在的机制缺陷提出了“压 规范、公开”的改革路径。 缩、规范、公开”的改革路径。
二、实现公共权力的路径依赖：公正与效 实现公共权力的路径依赖： 率的动态平衡
完善公共权力的过程，就是追求公正与效率“次优选 完善公共权力的过程，就是追求公正与效率“ 动态博奕的过程。对于公共管理来说， 择”动态博奕的过程。对于公共管理来说，公共权力 的运行始终围绕着公正与效率这一对核心矛盾， 的运行始终围绕着公正与效率这一对核心矛盾，旨在 谋求其二者的结构性平衡， 谋求其二者的结构性平衡，并成为其永恒追逐的价值 目标。 目标。 当代公共管理模式的解构与重建无不是围绕着这两大 目标展开的。 目标展开的。
结论三： 结论三：
公共权力本身也存在着公正与效率缺失的可能性，由 公共权力本身也存在着公正与效率缺失的可能性， 于公域是一个非交换的领域，是市场原则的永恒禁区， 于公域是一个非交换的领域，是市场原则的永恒禁区， 公共权力所具有的不可交换性， 公共权力所具有的不可交换性，决定着政府及其公务 员所掌握的公共权力亦是不具有交换性的。 员所掌握的公共权力亦是不具有交换性的。权力寻租 所导致的腐败正是违背了这一原则， 所导致的腐败正是违背了这一原则，它是公共管理者 为一己私利而运用手中的公权与私权交易的结果，并 为一己私利而运用手中的公权与私权交易的结果， 由此丧失了公共管理的公正性。同时， 由此丧失了公共管理的公正性。同时，公共权力的主 体是唯一的，这就意味着公共权力为政府所垄断， 体是唯一的，这就意味着公共权力为政府所垄断，垄 断的词义是“排他性控制” 独占” 断的词义是“排他性控制”和“独占”，这与市埸竞 争是根本对立的，垄断排斥竞争， 争是根本对立的，垄断排斥竞争，缺乏竞争的垄断必 然是低效率的。这就是当政府介入市场而导致“政府 然是低效率的。这就是当政府介入市场而导致“ 失败”的根源。 失败”的根源。
三、完善中国公共权力的基本路径
1、我国现行公共权力运行存在的缺陷： 我国现行公共权力运行存在的缺陷： 我国现行公共权力运行存在的缺陷
一是公共权力过分集中，权力运作不透明，缺乏公共监督。 一是公共权力过分集中，权力运作不透明，缺乏公共监督。中国 一把手犯罪”现象的屡治不绝其根源即在于此； “一把手犯罪”现象的屡治不绝其根源即在于此； 二是在由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中， 二是在由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，一方面是原 来公共权力架构的失效，另一方面， 来公共权力架构的失效，另一方面，新的公共权力架构又没有完 全到位或还没有发生作用， 全到位或还没有发生作用，这也是中国公共权力腐败存在的深层 次原因，作为中国制度变迁过程中的腐败， 次原因，作为中国制度变迁过程中的腐败，并不在于中国现实的 公共权力本身，而在于两种体制交替的过程中，致使“公权” 公共权力本身，而在于两种体制交替的过程中，致使“公权”与 私权” “私权”发生交易的机会相对较多所导致的公共权力价值取向的 迷失； 迷失； 三是国家公共权力干预全面减少的同时， 三是国家公共权力干预全面减少的同时，社会范围内新的协作模 式发展的停滞所造成的制度真空。 式发展的停滞所造成的制度真空。 四是公共权力的运行机制与新的经济运行方式缺乏相应的和谐， 四是公共权力的运行机制与新的经济运行方式缺乏相应的和谐， 利益关系未能得到圆滑的调节与制度保障， 利益关系未能得到圆滑的调节与制度保障，进而导致公正与效率 的双重落空。 的双重落空。
பைடு நூலகம்
宪政主义和管理主义两条路线
宪政主义和管理主义两种基本的倾向。 宪政主义和管理主义两种基本的倾向。 前者关注社会公正、平等、民主、 前者关注社会公正、平等、民主、回应 性等，后者则关注效率。可以说， 性等，后者则关注效率。可以说，这两 种倾向在公共行政中都有着集中的体现。 种倾向在公共行政中都有着集中的体现。 显而易见， 显而易见，新公共服务是宪政主义的思 想谱系中的代表之一。 想谱系中的代表之一。他对以管理主义 为主旨的新公共管理的批评， 为主旨的新公共管理的批评，表明钟摆 在宪政主义和管理主义两者之间的摆动 再次摆向宪政主义。 再次摆向宪政主义。
其主要的观点是： 公共管理是“服务”而非“掌舵” 其主要的观点是：⑴公共管理是“服务”而非“掌舵”，且是服 务于公民而不是顾客。 务于公民而不是顾客。公共权力的重要的作用就在于帮助公民表 达和实现他们的共同利益，而非试图驾驭社会； 达和实现他们的共同利益，而非试图驾驭社会；⑵公共利益是目 标而非副产品； 公共权力的责任并不是单—的 标而非副产品；⑶公共权力的责任并不是单 的，它不应当仅仅 关注市场，也应该关注公民利益，重视公民权和公共服务； 关注市场，也应该关注公民利益，重视公民权和公共服务；⑷贯 彻人本主义，重视人而不只是生产率。在管理和组织的方法方面， 彻人本主义，重视人而不只是生产率。在管理和组织的方法方面， 新公共服务理论强调“依靠人来管理”的重要性。 新公共服务理论强调“依靠人来管理”的重要性。因此公共组织 如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作， 如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作， 它们最终就更有可能获得成功。 它们最终就更有可能获得成功。
一、当代公共权力的价值目标──公正与效率 当代公共权力的价值目标──公正与效率 ──
何谓公共权力，就是政府治理的权力。现代政府的“治理权力” 何谓公共权力，就是政府治理的权力。现代政府的“治理权力”主要聚焦于对 社会公共产品的生产与分配上。而公共产品具有两个明显的特征： 非排他性” 社会公共产品的生产与分配上。而公共产品具有两个明显的特征：“非排他性” （nonexcludability）和“非竞争性消费”（nonrivalrous consumption）。 ） 非竞争性消费” ）。 非排他性是说不可能排除那些不付费的人享受某种物品或服务的好处。 非排他性是说不可能排除那些不付费的人享受某种物品或服务的好处。非竞争 性消费是指即使不付费者享受了某种物品或服务， 性消费是指即使不付费者享受了某种物品或服务，对于产品或服务的提供方也 不会增加成本，更不会减少付费者所得到的享受份额。 不会增加成本，更不会减少付费者所得到的享受份额。 私有产品首先是“排他性” excludability） 私有产品首先是“排他性”（excludability）的，即它是对私有产品的占有权 进行选择时的排他性分配且具有独占性；其次是一种“竞争性消费” 进行选择时的排他性分配且具有独占性；其次是一种“竞争性消费” consumption）， ），即对于产品或服务的消费权是通过竞争性的付费 （rivalrous consumption），即对于产品或服务的消费权是通过竞争性的付费 而获得的。在市场合约条件下，私有产品的价值只有通过交易才能实现。 而获得的。在市场合约条件下，私有产品的价值只有通过交易才能实现。在交 易过程中，掌控交易的私人权力不可遏制的欲求交易结果的效益（利润） 易过程中，掌控交易的私人权力不可遏制的欲求交易结果的效益（利润）最大 高效率才会有高效益， 化。高效率才会有高效益，效率与效益的高度一致性决定了私人权力的价值取 向只能是一元化的效率原则。 向只能是一元化的效率原则。 公共产品的特征则要求公共权力针对所有的社会成员都应该是普适的。 公共产品的特征则要求公共权力针对所有的社会成员都应该是普适的。这一权 力的普适性决定了公共权力的价值取向首先是追求对所有的社会成员的公正。 力的普适性决定了公共权力的价值取向首先是追求对所有的社会成员的公正。 其次，公共权力的载体──公共行政作为一种具体的管理活动， ──公共行政作为一种具体的管理活动 其次，公共权力的载体──公共行政作为一种具体的管理活动，和其他的管理 活动一样，其终极目标只能是效率。这种二元化的目标诉求决定了公共权力的 活动一样，其终极目标只能是效率。 价值取向是公正与效率。 价值取向是公正与效率。
结论二： 结论二：
对于公共权力而言，一方面公共管理自身需要追求效 对于公共权力而言， 率，另一方面社会对公共权力的期望和要求则是尽可 能地实现社会公正。实际上， 能地实现社会公正。实际上，公共权力所肩负的公正 与效率的双重任务是一对二律背反的矛盾体。 与效率的双重任务是一对二律背反的矛盾体。从整个 近代公共行政实践的历史看， 近代公共行政实践的历史看，当它因应社会的要求而 追求公正时，往往牺牲了效率；当它突出了效率指向 追求公正时，往往牺牲了效率； 往往丧失了公正。所以，在实践中， 时，往往丧失了公正。所以，在实践中，公正与效率 是公共权力无法兼得的矛盾着的两极。从实质上认识， 是公共权力无法兼得的矛盾着的两极。从实质上认识， 当代公共行政改革所同时追求的公正与效率只不过是 要求得二者之间的平衡点。 要求得二者之间的平衡点。它对公正与效率双方而言 都不是一种最优抉择，而是一种次优选择。且这种 都不是一种最优抉择，而是一种次优选择。 “次优选择”总是通过动态的博奕来实现。 次优选择”总是通过动态的博奕来实现。
20世纪80年代的“新公共管理”再造政府行政的改革就是针对传 20世纪80年代的“新公共管理” 世纪80年代的 统公共行政下官僚制的效率低下展开的。改革特征是： 统公共行政下官僚制的效率低下展开的。改革特征是： 其一，在管理模式上，兼顾市场与政府，减少行政干预。 其一，在管理模式上，兼顾市场与政府，减少行政干预。 其二，在管理方式上，借鉴企业的管理方式， 其二，在管理方式上，借鉴企业的管理方式，引入以绩效为本的 管理方法，运用新的激励机制提高政府的行政效率。 管理方法，运用新的激励机制提高政府的行政效率。 带来的问题是： 带来的问题是：是公共权力在追求管理效率的同时而导致了社会 公正的失衡。 公正的失衡。