新公共管理运动：缘由和启示

新公共管理运动：缘起、内容和启示

黄立波

【摘要】:20世纪后期，西方各国相继步入后工业社会和信息时代，大工业时代形成的官僚制行政模式的弊端日渐显露，许多国家面临着僵化的官僚体制所带来的财政、管理与信任危机。为了解决官僚制行政模式的弊端，使陷于困境的行政活动重新焕发生机与活力，西方各国掀起了一场行政改革的浪潮。综观各国的行政改革，尽管由于国情的差异，其在改革的内容、策略、规模和力度等方面各有特色，但都体现了一个基本的价值取向：即引入市场竞争机制，利用私营部门的管理方法和技术重塑政府，提高公共管理的水平和公共服务的质量，以一种新公共管理行政模式（NPM）取代传统的官僚制行政模式。在全球互动交流日益频繁的全球化的时代，当前中国即将进行的新一轮行政改革不可能不受到这一潮流的影响，而且，借鉴西方行政改革最新的理念与方法向来是我国行政学界的一个热点问题。在这种情况下，对20世纪后期这场影响深远的世界性改革浪潮进行分析和介绍，并结合中国国情探讨其在当代中国的适用性，无疑具有重大的理论价值与现实意义。

【关键词】：行政改革/新公共管理/启示

ABSTRACT

New Public Management Movement started from the late 20th century and was the result of certain social, political, econonic and technological conditions in western countries. To some extent, it also reflects the trend and direction of public administration development. Based on the modern economic theory and management theory of private sectors, the NPM intends to introduce market mechanism to public organization and emphasizes the customer-orientation service.In additional to these, it claims to adopt managing methods of private sector to improve standard of public administration. The article, based on the illustration to the background, theoretical foundation and main content of the NPM, tries to research on its applications to Chinese conditions. In the period of “global village”, Chinese administrative reform will inevitably be influenced by the NPM, moreover,to study the western experience is the hot topic of Chinese intellectuals, So the research of this article has great practical and theoretical significance.

KEYWORD: administive reform, new public management, revelation

1 公共行政发展的新趋向

1.1 从公共行政到公共管理

1.1.1 公共行政与公共管理关系面面观

在学术界，对公共行政（Public Administration）和公共管理（Public Management）的关系存在诸多的争议。综合起来，主要有三种观点。

（1）公共管理等同于公共行政。

（2）公共管理是公共行政的一部分或一个分支。

（3）公共行政与公共管理是两个不同的模式。

1.1.2 公共行政与公共管理的差异

我们认为，公共行政和公共管理是有差异的，主要体现在两者在词义和内涵上有着不同的含义。

（1）两者在词义上的差异

在英文中，“公共”有公有的、公众的、公立的、公用的、公开的等多种含义，而“行政”与“管理”是有不同的含义的。“行政”有控制事务的方向、运用合法权力处理事务等含义，“管理”有通过自己的行动引导、控制事务的过程，特别是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制等执行功能。一般认为，“管理”的范围比“行政”更加宽泛和具有综合性。

在本文中，我们更倾向于这样界定公共行政和公共管理：公共行政是公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的管理活动。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得的结果和对结果的获得负个人责任。

（2）两者在内涵上的差异

在广义上，公共行政和公共管理二者是都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动（主要是包括政府公共管理）。也就是说，二者的外延是一致的。在狭义上，公共行政和公共管理是指公共部门管理的两种不同模式。由于现代政府是公众权力的执行者，承担着建立在委托—代理关系上的管理人角色，因而如何保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。公共管理力求动员一切可以调动和利用的力量，构建一个以公民社会为背景，以政府、市场和公民社会多元参与和合作为特征的新格局。

1.2 管理主义发展的新趋向

20世纪70年代末80年代初，在西方大部分发达国家出现了一场时间跨度、改革力度都空前的公共行政改革运动，学术界对这场改革运动有不同的称谓，诸如“管理主义”（Managerialism）、“新公共管理”（New Public Management）、“企业型政府”（Entrepreneurial Government）、“后官僚制典范”等等，但人们更经常地冠以这场行政改革运动以新公共管理的标签。新公共管理的出现被称为公共行政管理范式的转换，体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。