香港的土地批租制度
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在香港经济处于发展阶段时，政府官员开始把公共土地批租作为实现其他政策目标的工具，这些政策目标包括管理城区扩展、促进工业和公屋开发，以及为基础设施建设筹集资金。尽管政府想实现所有的目标，但鉴于香港的经济政策（政府对经济的干预最小化和低收入所有税政策），以及作为殖民统治者的地位（没有英国政府的财政支持），政府不得不优先考虑通过土地批租获取财政收入。下面我简要地介绍政府在一系列试验与挫折后，如何确立了现在的公共土地批租制度。
香港土地批租制度的起源
2002年香港人口达到680万，土地面积总计为1070平方公里，其中80%为丘陵地带不适于开发，香港是世界是人口密度最高的城市之一。尽管香港缺乏自然资源，70-90年代中期香港经济出现了快速增长，被称为亚洲四小龙（其余包括新加坡、台湾和韩国）。一些人认为，香港经济的成功主要得益于英国式的放任型经济管理模式。的确，在企业经营与劳资关系方面，英国政府尽量不予干预；在商品或资本贸易方面，也没有限制措施；企业和个人收入所得税（income tax）很低，以鼓励私人投资。1997年香港回归后，治理经济的上述原则并没有发生改变。香港是世界上资本主义特征最显著的城市，但是，香港政府仍控制着这个城市最有价值和最稀缺的资源--土地。政府通过公共土地批租，向私营机构和准公共机构分配土地以用于住宅和工业开发。
许多国家的政府都通过课征财产税（property tax）和资本收益税(capital gain tax)来保留土地增值中公共应得部分（Hagman和Misczynski 1978），这类税收也是地方公共财政的主要来源。例如，美国的财产税收入占到地方全部财政收入的30%，占地方全部税收的75%（Ladd 1998）。尽管财产税占有重要地位，但其并不普遍（Doebele 1991；Wallis 2001）。有时，公众会强烈反对征收财产税，迫使发达国家和发展中国家的地方政府不得不寻求其他的收入来源。在土地主要为公有制的国家，政府可以从公共土地批租中获得财政收入。
1841年，香港大部分地区都是陡坡地不能居住。尽管地形不好，但大批土地尚未开发，英国政府立即意识到控制土地的重要性，以及通过分配土地资源筹集公共资金的可能性。1841年5月，主管殖民事务的第一位英国官员Captain Elliot发布公告，确定了土地批租方针：（1）只向公众租赁而不出售土地；（2）通过公开拍卖授予土地开发权；（3）确定用于拍卖的地块的最低价格；（4）与拍卖中出价最高者签订租约；（5）禁止在未向政府通报的情况下进行任何私人土地交易（《香港年鉴1963》）。此后，这些原则成为指导香港土地批租的准宪法的组成部分。基于这些原则，当时的香港总督成立了一个委员会勘测土地，并成立了土地法院解决有关土地所有权的纠纷。1844年，政府又制定了《土地注册条例（Land Registration Ordinance）》，要求所有的土地交易要在土地办公室（Land office）注册。
1898年，英国政府开始认识到，租期过长导致政府无法与承租人一同分享土地升值的收益，因此，立即命令总督不许再新批999年租期的租约，代之以75年可再续租75年且不另收费租约。政府只要求承租人在租期期满后支付按新标准制定的租金，租金标准由公共工程局（Public Works）主任确定。此后，75年租期成为标准租期，直至1997年香港回归。1997年后，一般土地租期都为50年，与保持香港现状50年不变的承诺一致。
本文以香港为例，研究政府利用土地批租实现公共政策目标和获取租赁价值（或土地价值）[1]所面临的机遇与风险。在机遇层面，我重点探讨政府通过土地拍卖获得财政收入的能力，以及以低于市场的价格向私营机构和准公共机构批地，从而为公营住宅和工业发展给予补贴的能力。在风险层面，我主要分析首次批租时承租人先期支付大笔地价如何衍生出了香港高地价和高房价的制度环境，而且，要脱离这一轨迹，将不可避免地导致巨大的政治成本。
香港的土地批租制度
土地是政府宏观调控的重要手段，也是影响房地产开发的基本要素。2002年7月政府发布的土地交易制度改革至今已经执行了两年，“城市土地经营”、“城市土地储备”这样的概念被媒体广泛运用，也成为学术界争论的焦点.有学者认为，建立“城市土地储备制度”是我国城市用地制度的再一次创新，是进一步深化我国城市用地制度改革的客观要求，建立“城市土地储备制度”具有不以人们意志为转移的必然性。而另一些学者则认为，“土地储备制度”只不过是抄自香港这个前殖民地的政策，香港的制度背景与大陆不同，香港的低税制对于政府获得财政资金提出了相当大的挑战，而拍卖公共土地以获取财政收益的“土地储备制度”很好的解决了这一矛盾而被长期运用，这一制度对于香港维持其高度自由的避税港型经济体系是成功的。然而，大陆不是城市国家，政府也不是在低税制下运行，房地产业也永远不可能取得类似其在香港经济中取得的地位。因此，如何建立和完善我国的城市土地制度还存在一系列尚未解决的问题，也许对香港土地出让制度的介绍能为政府预见未来可能出现的问题提供借鉴意义。
1898年后，香港土地批租制度的结构越来越复杂。基于制度的历史沿革，现在香港政府依据土地批租制度向私营部门分配土地权。在租约中，要陈述私人承租人获得政府授予的土地开发权的数量和类型，明确承租人享有的租期期限。政府拥有土地所有权，而私人承租人只拥有租赁期内的特别土地权。在租期内，承租人可将土地开发权转让给其他人，承租人有权获得来自于土地开发和交易的所有收益，但要向政府缴纳地价、年租金、财产税和物业费[2]。
鉴于香港独特的历史背景，目前的公共土地批租制度的许多特征源于1884年英国首次入岛时确定的制度。最初，英国政府想保留所有的土地所有权以显示英国皇室对香港的所有权。只有得到英女王签署的“权利证书（Letters Patent）”，香港总督才能颁发皇室租约向私人分配土地（Wesley-smith 1983；Bristow 1984）。
土地批租政策的实施不是没有出现过问题，19世纪40年代出现了两个混乱且颇具争议的时期。1843年，土地承租人抱怨租期太短（75年租期且不续租）。1848年香港总督提议把租期从75年延长至999年（《香港年鉴》1963，11；Bristow1984，27）。英国国务秘书勉强接受了总督的建议，因为担心承租人的不满情绪可能激化、土地租金收入可能减少。随后，所有的75年租约都延长为924年，而且不收任何费用。在随后的50年中，香港所有的土地租约，除九龙半岛的一些地块外，都是999年租期。在1997年之前，香港商业中心区的最昂贵的部分地块都是当时批租的，拥有999年租期。
我通过四个步骤来阐述上述观点。（1）提供有关香港公共土地批租制度的背景信息；（2）介绍香港政府通过土地批租实现某些特定公共政策目标的做法；（3）详细分析公共土地租赁与住宅成本之间的关系；（4）阐述香港土地批租的经验，以及香港和其他地区土地政策决策中面临的主要问题。
本文的目的不是基于一个特定案例总结所有国家公共土地批租制度的研究结论（并不是所有国家的政府都象香港一样面临土地稀缺的问题），而是要让那些希望通过土地批租获取土地增值的决策者了解可能出现的问题。
政策目标与租赁条款
政府依据是否有利于实现公共政策目标来制定土地批租条款。不过，如果公众反对政府的批租政策，不仅会影响批租条款的实施，也会导致政府对政策进行修改.为了有助于读者了解香港公共土地批租制度的特点，我将分析政府实现土地批租目标的尝试与承租人反对政府政策的活动之间的关系。
管理城区扩张
当政府计划通过土地公开拍卖向私人开发商批租土地时，首先，政府要准备起草所谓的《卖地条款（Conditions of Sale）》，政府将确定地块的位置和面积，以及土地使用、建筑物高度和设计要求等附加的限制条款。在准备文件时，土地署（Land Department）的官员还要与其他政府部门签订合同，如规划署（Planning Department）、交通局（Transportation Bureau）和工程局（Works Bureau），然后，这些政府部门的官员将审查提交上来的批租条款，并就是否修改提出建议。这样，政府可以确保租约条款符合城市的总体规划，并能有效地指导土地开发。此外，根据其他部门的建议，土地署的官员可以与潜在的开发商就街道、停车场等需开发商建设的设施进行谈判。对大型住宅开发来说，这非常重要，因为，私人开发商将负责建设整个社区的所有必要的公共设施。
财产税由业主支付，税wk.baidu.com为来自不动产的实际年租金收入的15%，扣除20%的应纳税收入用于房屋的维修。如果建筑物属于企业，或企业有来自不动产的收入（香港征收企业所得税），那么不征收财产税，不动产收入按企业所得税征收。尽管15%的税率看上去较高，但税基为租金收入，而非财产的资本值。假设租金收入是房屋资本值的6%，那么15%的税率等同于资本值的0.9%。
在准备好《卖地条款》后，政府向所有的感兴趣的开发商发出邀请，根据合同中陈述的条款，私人开发商估算出批租价格，并在公开拍卖时对土地开发权竞标。拍卖中，竞标者的竞争决定了支付给政府的批租地价。通常，拍卖结束后，政府要求中标者支付地价的10%作为首付款。然后，承租人必须在30天内一次付清其余款项。
多年来，政府试图利用租约条款加强对土地使用的管理（Bristow1984；Roberts1975）。1939年香港颁布了《城市规划条例（Town Planning Ordinance）》，但直到1949年后才生效，原因是二次世界大战爆发。与其他国家不同，香港的《城市规划条例》不很完善，条款仅赋予城市规划委员会准备和批准《分区规划大纲（Outline Zoning Plans）》的权利。规划的实施必须依赖于《建筑物条例--建设（规划）办法》和租约条款。租约条款赋予了政府控制每个项目的能力，如果承租人要修改租约条款，必须向土地署和建设署申请，然后由两个部门决定是否批准这一申请。如果申请得到批准，政府将评估承租人需再缴纳多少地价，并根据修改后的合同确定新的租约条款（Robert 1975）。
在首次土地拍卖（或竞标）、修改租约或续租期间，政府要向承租人征收年租金和地价。政府还依照评估的土地和建筑物的应课租值（ratable values）对所有不动产收费。应课租值是业主在市场中出租房屋所能获得的年租金收入的估算值。通常,这笔费用由房屋居住人支付。如果是出租的公寓，业主可以和租户签订协议，明确双方支付这笔费用的责任。每年政府根据财政预算重新确定收费标准。2002年政府确定的收费标准是不动产应课租值的5%，70年代时为11.5%。
这段历史表明，租期（从75年变为999年，后变回75年可续租，然后由于政治原因又变为50年）是由政治决定的。这里，政治的定义是：承租人长期影响公共土地批租制度的制定和实施与政府采取应对之策之间的相互作用。此后，随着各方意愿的清晰化，我们仍能找到土地批租制度受政治影响，导致租金支付方式、续租政策变化的证据。
理论上，如果土地所有人仅向承租人出租土地使用权，土地所有人可以以土地租金以及租赁期满收回土地再出售的方式获得未来土地升值的所有收益。然而，如果土地所有人是政府，那么情况会有所不同。政府批租公共土地的特点有两个：（1）在多数公共土地批租体制下，政府是占据主导地位的土地所有人（如果政府不是唯一土地所有人的话）。由于其具有左右土地供应的垄断力量，政府的土地分配方式和时机通常会对住宅供应量及建设成本产生明显的影响。（2）由于政府在土地市场上占主导地位，因此，公众会密切关注政府的批租政策，很明显，这也为特殊利益集团施加政治影响打开了方便之门。在一些民主国家，政府官员由选民投票选出，并对选民负责，因此，提高土地租金或租赁期满后收回土地可能不具有政治上的可行性，而且，由于担心公众反对，政府甚至不会考虑这种政策。鉴于上述特点，有时很难说政府是否能通过批租公共土地获得土地价值，以及批租制度如何影响土地供应和开发。在一些经济转型国家，缺乏对这一问题的全面分析，可能会妨碍其公共土地批租制度的制定和实施。
香港土地批租制度的起源
2002年香港人口达到680万，土地面积总计为1070平方公里，其中80%为丘陵地带不适于开发，香港是世界是人口密度最高的城市之一。尽管香港缺乏自然资源，70-90年代中期香港经济出现了快速增长，被称为亚洲四小龙（其余包括新加坡、台湾和韩国）。一些人认为，香港经济的成功主要得益于英国式的放任型经济管理模式。的确，在企业经营与劳资关系方面，英国政府尽量不予干预；在商品或资本贸易方面，也没有限制措施；企业和个人收入所得税（income tax）很低，以鼓励私人投资。1997年香港回归后，治理经济的上述原则并没有发生改变。香港是世界上资本主义特征最显著的城市，但是，香港政府仍控制着这个城市最有价值和最稀缺的资源--土地。政府通过公共土地批租，向私营机构和准公共机构分配土地以用于住宅和工业开发。
许多国家的政府都通过课征财产税（property tax）和资本收益税(capital gain tax)来保留土地增值中公共应得部分（Hagman和Misczynski 1978），这类税收也是地方公共财政的主要来源。例如，美国的财产税收入占到地方全部财政收入的30%，占地方全部税收的75%（Ladd 1998）。尽管财产税占有重要地位，但其并不普遍（Doebele 1991；Wallis 2001）。有时，公众会强烈反对征收财产税，迫使发达国家和发展中国家的地方政府不得不寻求其他的收入来源。在土地主要为公有制的国家，政府可以从公共土地批租中获得财政收入。
1841年，香港大部分地区都是陡坡地不能居住。尽管地形不好，但大批土地尚未开发，英国政府立即意识到控制土地的重要性，以及通过分配土地资源筹集公共资金的可能性。1841年5月，主管殖民事务的第一位英国官员Captain Elliot发布公告，确定了土地批租方针：（1）只向公众租赁而不出售土地；（2）通过公开拍卖授予土地开发权；（3）确定用于拍卖的地块的最低价格；（4）与拍卖中出价最高者签订租约；（5）禁止在未向政府通报的情况下进行任何私人土地交易（《香港年鉴1963》）。此后，这些原则成为指导香港土地批租的准宪法的组成部分。基于这些原则，当时的香港总督成立了一个委员会勘测土地，并成立了土地法院解决有关土地所有权的纠纷。1844年，政府又制定了《土地注册条例（Land Registration Ordinance）》，要求所有的土地交易要在土地办公室（Land office）注册。
1898年，英国政府开始认识到，租期过长导致政府无法与承租人一同分享土地升值的收益，因此，立即命令总督不许再新批999年租期的租约，代之以75年可再续租75年且不另收费租约。政府只要求承租人在租期期满后支付按新标准制定的租金，租金标准由公共工程局（Public Works）主任确定。此后，75年租期成为标准租期，直至1997年香港回归。1997年后，一般土地租期都为50年，与保持香港现状50年不变的承诺一致。
本文以香港为例，研究政府利用土地批租实现公共政策目标和获取租赁价值（或土地价值）[1]所面临的机遇与风险。在机遇层面，我重点探讨政府通过土地拍卖获得财政收入的能力，以及以低于市场的价格向私营机构和准公共机构批地，从而为公营住宅和工业发展给予补贴的能力。在风险层面，我主要分析首次批租时承租人先期支付大笔地价如何衍生出了香港高地价和高房价的制度环境，而且，要脱离这一轨迹，将不可避免地导致巨大的政治成本。
香港的土地批租制度
土地是政府宏观调控的重要手段，也是影响房地产开发的基本要素。2002年7月政府发布的土地交易制度改革至今已经执行了两年，“城市土地经营”、“城市土地储备”这样的概念被媒体广泛运用，也成为学术界争论的焦点.有学者认为，建立“城市土地储备制度”是我国城市用地制度的再一次创新，是进一步深化我国城市用地制度改革的客观要求，建立“城市土地储备制度”具有不以人们意志为转移的必然性。而另一些学者则认为，“土地储备制度”只不过是抄自香港这个前殖民地的政策，香港的制度背景与大陆不同，香港的低税制对于政府获得财政资金提出了相当大的挑战，而拍卖公共土地以获取财政收益的“土地储备制度”很好的解决了这一矛盾而被长期运用，这一制度对于香港维持其高度自由的避税港型经济体系是成功的。然而，大陆不是城市国家，政府也不是在低税制下运行，房地产业也永远不可能取得类似其在香港经济中取得的地位。因此，如何建立和完善我国的城市土地制度还存在一系列尚未解决的问题，也许对香港土地出让制度的介绍能为政府预见未来可能出现的问题提供借鉴意义。
1898年后，香港土地批租制度的结构越来越复杂。基于制度的历史沿革，现在香港政府依据土地批租制度向私营部门分配土地权。在租约中，要陈述私人承租人获得政府授予的土地开发权的数量和类型，明确承租人享有的租期期限。政府拥有土地所有权，而私人承租人只拥有租赁期内的特别土地权。在租期内，承租人可将土地开发权转让给其他人，承租人有权获得来自于土地开发和交易的所有收益，但要向政府缴纳地价、年租金、财产税和物业费[2]。
鉴于香港独特的历史背景，目前的公共土地批租制度的许多特征源于1884年英国首次入岛时确定的制度。最初，英国政府想保留所有的土地所有权以显示英国皇室对香港的所有权。只有得到英女王签署的“权利证书（Letters Patent）”，香港总督才能颁发皇室租约向私人分配土地（Wesley-smith 1983；Bristow 1984）。
土地批租政策的实施不是没有出现过问题，19世纪40年代出现了两个混乱且颇具争议的时期。1843年，土地承租人抱怨租期太短（75年租期且不续租）。1848年香港总督提议把租期从75年延长至999年（《香港年鉴》1963，11；Bristow1984，27）。英国国务秘书勉强接受了总督的建议，因为担心承租人的不满情绪可能激化、土地租金收入可能减少。随后，所有的75年租约都延长为924年，而且不收任何费用。在随后的50年中，香港所有的土地租约，除九龙半岛的一些地块外，都是999年租期。在1997年之前，香港商业中心区的最昂贵的部分地块都是当时批租的，拥有999年租期。
我通过四个步骤来阐述上述观点。（1）提供有关香港公共土地批租制度的背景信息；（2）介绍香港政府通过土地批租实现某些特定公共政策目标的做法；（3）详细分析公共土地租赁与住宅成本之间的关系；（4）阐述香港土地批租的经验，以及香港和其他地区土地政策决策中面临的主要问题。
本文的目的不是基于一个特定案例总结所有国家公共土地批租制度的研究结论（并不是所有国家的政府都象香港一样面临土地稀缺的问题），而是要让那些希望通过土地批租获取土地增值的决策者了解可能出现的问题。
政策目标与租赁条款
政府依据是否有利于实现公共政策目标来制定土地批租条款。不过，如果公众反对政府的批租政策，不仅会影响批租条款的实施，也会导致政府对政策进行修改.为了有助于读者了解香港公共土地批租制度的特点，我将分析政府实现土地批租目标的尝试与承租人反对政府政策的活动之间的关系。
管理城区扩张
当政府计划通过土地公开拍卖向私人开发商批租土地时，首先，政府要准备起草所谓的《卖地条款（Conditions of Sale）》，政府将确定地块的位置和面积，以及土地使用、建筑物高度和设计要求等附加的限制条款。在准备文件时，土地署（Land Department）的官员还要与其他政府部门签订合同，如规划署（Planning Department）、交通局（Transportation Bureau）和工程局（Works Bureau），然后，这些政府部门的官员将审查提交上来的批租条款，并就是否修改提出建议。这样，政府可以确保租约条款符合城市的总体规划，并能有效地指导土地开发。此外，根据其他部门的建议，土地署的官员可以与潜在的开发商就街道、停车场等需开发商建设的设施进行谈判。对大型住宅开发来说，这非常重要，因为，私人开发商将负责建设整个社区的所有必要的公共设施。
财产税由业主支付，税wk.baidu.com为来自不动产的实际年租金收入的15%，扣除20%的应纳税收入用于房屋的维修。如果建筑物属于企业，或企业有来自不动产的收入（香港征收企业所得税），那么不征收财产税，不动产收入按企业所得税征收。尽管15%的税率看上去较高，但税基为租金收入，而非财产的资本值。假设租金收入是房屋资本值的6%，那么15%的税率等同于资本值的0.9%。
在准备好《卖地条款》后，政府向所有的感兴趣的开发商发出邀请，根据合同中陈述的条款，私人开发商估算出批租价格，并在公开拍卖时对土地开发权竞标。拍卖中，竞标者的竞争决定了支付给政府的批租地价。通常，拍卖结束后，政府要求中标者支付地价的10%作为首付款。然后，承租人必须在30天内一次付清其余款项。
多年来，政府试图利用租约条款加强对土地使用的管理（Bristow1984；Roberts1975）。1939年香港颁布了《城市规划条例（Town Planning Ordinance）》，但直到1949年后才生效，原因是二次世界大战爆发。与其他国家不同，香港的《城市规划条例》不很完善，条款仅赋予城市规划委员会准备和批准《分区规划大纲（Outline Zoning Plans）》的权利。规划的实施必须依赖于《建筑物条例--建设（规划）办法》和租约条款。租约条款赋予了政府控制每个项目的能力，如果承租人要修改租约条款，必须向土地署和建设署申请，然后由两个部门决定是否批准这一申请。如果申请得到批准，政府将评估承租人需再缴纳多少地价，并根据修改后的合同确定新的租约条款（Robert 1975）。
在首次土地拍卖（或竞标）、修改租约或续租期间，政府要向承租人征收年租金和地价。政府还依照评估的土地和建筑物的应课租值（ratable values）对所有不动产收费。应课租值是业主在市场中出租房屋所能获得的年租金收入的估算值。通常,这笔费用由房屋居住人支付。如果是出租的公寓，业主可以和租户签订协议，明确双方支付这笔费用的责任。每年政府根据财政预算重新确定收费标准。2002年政府确定的收费标准是不动产应课租值的5%，70年代时为11.5%。
这段历史表明，租期（从75年变为999年，后变回75年可续租，然后由于政治原因又变为50年）是由政治决定的。这里，政治的定义是：承租人长期影响公共土地批租制度的制定和实施与政府采取应对之策之间的相互作用。此后，随着各方意愿的清晰化，我们仍能找到土地批租制度受政治影响，导致租金支付方式、续租政策变化的证据。
理论上，如果土地所有人仅向承租人出租土地使用权，土地所有人可以以土地租金以及租赁期满收回土地再出售的方式获得未来土地升值的所有收益。然而，如果土地所有人是政府，那么情况会有所不同。政府批租公共土地的特点有两个：（1）在多数公共土地批租体制下，政府是占据主导地位的土地所有人（如果政府不是唯一土地所有人的话）。由于其具有左右土地供应的垄断力量，政府的土地分配方式和时机通常会对住宅供应量及建设成本产生明显的影响。（2）由于政府在土地市场上占主导地位，因此，公众会密切关注政府的批租政策，很明显，这也为特殊利益集团施加政治影响打开了方便之门。在一些民主国家，政府官员由选民投票选出，并对选民负责，因此，提高土地租金或租赁期满后收回土地可能不具有政治上的可行性，而且，由于担心公众反对，政府甚至不会考虑这种政策。鉴于上述特点，有时很难说政府是否能通过批租公共土地获得土地价值，以及批租制度如何影响土地供应和开发。在一些经济转型国家，缺乏对这一问题的全面分析，可能会妨碍其公共土地批租制度的制定和实施。