第三部门的发展困境与应对措施

第三部门的发展困境与应对措施

摘要：作为一种非政府系统组织行为和服务活动载体，第三部门是指那些介于政府行政组织与市场组织之外的非政府的、非营利性的，带有志愿性的并从事社会公益事业的独立社会组织。西方国家的第三部门发展非常健全，但我国第三部门的发展严重滞后，这主要是由于我国第三部门的发展面临着三个方面的困境：注册困难；管理困难；被认知困难。因此要想让第三部门能良好的发展，需要改革注册制度，加强对第三部门的管理，同时增强政府和社会对第三部门认知。

关键词：第三部门；发展困境；应对措施

在当今变化多端的社会环境中，第三部门的发展是具有世界共性的社会演变趋势之一。有效的市场机制和民主政治离不开发达的第三部门的支持，第三部门的健康发展是我国的市场化改革和社会主义民主建设得以进一步发展的前提和基础。但就目前而言，我国的第三部门还处于起步阶段，虽从总体上来看第三部门已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量。但就其能够和应当发挥的作用而言，中国第三部门的发展还远远不够，表现出明显的先天弱质和后天困难，难以展现出像国外第三部门所具有的勃勃生机，研究分析第三部门的发展困境，并给出相应的对策，对第三部门的发展有着重要的意义。

一、第三部门发展的困境

（一）第三部门的注册困难

第三部门的注册是第三部门发展的基础，然后当前我国第三部门的准入制度给第三部门的发展带来了很大的困难。按照我国的相关法律规定，第三部门的准入实行的是“分级登记，双重许可”。“分级登记”就是“县级以上人民政府的民政部门分别负责同一层级的民间组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管。按照这一体制，全国范围内活动的组织由民政部审批和登记，地方范围内活动的组织由县级以上地方各级政府的民政部门审批，跨行政区域活动的民间组织，由所跨行政区域的共同上级政府的民政部门审批。[1]”“双重许可”是指第

三部门的登记注册要跨两道门槛，一是业务主管单位的许可，二是登记管理机关的许可。有关法律是这样表述的“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备[2]”。也就是说，第三部门必须要找一个业务主管单位接收并管理自己，否则就是没有家的“流浪儿”，没有身份证的“黑户”。

其次，同一地区不予以登记相似的第三部门，《社会团体登记管理条例》第13条和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条都规定，在同一行政区域内己有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，没有必要成立的，对于其成立申请登记管理机关不予批准[3]。也就是说，在同一个地区不允许存在两个性质相仿的第三部门，比如:如果该地已成立一个儿童发展基金会，就不能再成立少年发展基金会之类的类似组织。同时，《社会团体登记管理条例》第19条还规定，社会团体不得设立地域性的分支机构;《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条也规定民办非企业单位不得设立分支机构[4]。

（二）第三部门不易管理

现行的制度是对第三部门实行双重管理。按照相关法规，登记在册的所有民间组织，除了接受政府民政部门等主管机关的监管外，还必须接受其业务主管机关的领导，而且业务主管部门通常还承担着主要的管理责任[5]。实现双轨制的管理制度，其初衷是为了更好的指导和监督第三部门发展，然而通过两个机关的职责比较，不难发现，有很多重复交叉的地方，也就说形成了管理交叉，职责不明的情况。这种情况的存在无疑就对第三部门发展缔造了两个方面的制度困境。一是两个部门互相推诿，出现无人指导，无人监督的情况。由于职责不明确，两个管理单位如果缺乏管理成本或者管理没有利益分配的话，两者的管理自然就不会主动管理，被动管理显现出的效果相当不好的。在两者把皮球踢来踢去后，就找不出该有谁管，最后谁也不管，于是就形成了形式上的管理，没有实质的指导。二是管理过于严格，致使第三部门没有独立的行政权力，阻碍第三部门发展。与第一种情况相反，有些第三部门收益高，管理部门在经济利益的驱使下，对第三部门管理严格，特别是对资金的审批和使用。由于管理过于严格，第三部门就很难请示到资金参与公共服务，行政化色彩过于浓重，就缩小了第三部门的自由发展的空间。年检制度的监督，主要是针对财务的收支状况和经费使用情况进行监

督，对于其他方面的监督比较少。而财务和经费的使用方面没有详细明确的规定，对于监督也带来了一定的困难。对于审计的费用，相关的政策法律也没有作出清晰明了的规定。由于监督制度的不完善，导致了第三部门在发展中，没有受到恰当的监督，容易使第三部门活动滋生懒惰，这与积极引导第三部门发展是相违背的。

（三）第三部门难以被认知

第三部门具有参与公共服务，服务社会的功能。然而无论是政府还是社会对第三部门的地位都没有作出明确的定位。有时第三部门是直接参与公共服务，特别是在危机和灾难处理中，发挥了特别大的作用;有时只是一个摆设，由于政府管理严格，社会又没有意识到第三部门的作用，第三部门在参与公共服务时常常力不从心，成了有其名无其实的摆设。这对于经历千辛万苦才跨进合法组织行列的第三部门来说又是一个打击。由于定位上的不明晰，致使第三部门在参与公共服务时无法正确判断自己什么事该参与，什么事该政府独立完成。社会公众对第三部门认知也是不尽相同，有的人对第三部门没有任何概念。这与第三部门本身力量微弱有关系。现在的各种广告铺天盖地，琳琅满目，但是很少看到第三部门的公益广告，人们最熟悉的第三部门也许就是红十字会了，毕竟发展规模大，历史也比较悠久。但对于其他小规模的第三部门就完全没有概念了，即使受到了第三部门的帮助，也会误以为是政府提供的公共服务，这与中国人长期依赖政府的心理有很大的关系。此外，在实际生活中，某些第三部门也确实存在一些有问题:“行为不规范”、“无视职业道德，“违规舞弊”、“执业活动不严肃、不规范，甚至从事非法活动”、“组织能力长期欠发达：违背非营利准则，贪污腐败现象严重[6]”。第三部门要发展，必定要有许多资源;而作为自发组成的组织，在人力物力财力上都需要社会力量的广泛支持。由于社会对第三部门认识不足，自愿参与第三部门活动的志愿者(或者说义工)就少很多，在人力上的支持就少了不少资源。其次是财力上的社会支持力量，由于第三部门宣传少，对其财务状况和资金用途了解不够，虽然名流们掀起了捐赠的热潮，但是对于普通的民众来说支持第三部门发展还是遥远的事情。

二、第三部门发展困境的应对措施

（一）规范第三部门注册的法律法规