重点流域水污染防治“十二五”规划编制工作方案

重点流域水污染防治“十二五”规划编制工作方案

一、编制背景

根据《水污染防治法》第十五条的规定，由环境保护部会同国家发展改革委、水利部和有关省、自治区、直辖市人民政府编制重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，报国务院批准。为此，制定该工作方案，以明确《重点流域水污染防治“十二五”规划》编制工作方式和相关要求。

（一）党中央、国务院高度重视重点流域水污染防治工作

党中央、国务院高度重视水污染防治工作，胡锦涛总书记多次作出批示，充分肯定了松花江、淮河流域水污染治理取得的成效。要求环境保护部会同有关地方继续加大防治力度，落实各项治污措施，切实解决重点流域的污染问题，为建设生态文明做出新贡献。温家宝总理批示要求改进“三河三湖”水污染防治规划编制、审批、管理和检查四个环节的工作，使规划真正起到宏观指导作用，落实项目责任，提高水污染防治效益。李克强副总理要求对“三河三湖”水污染防治工作进行认真深入地分析总结，提出改进工作的举措，提高计划执行的有效性。重点流域水污染防治规划是落实“让江河湖泊休养生息”指导思想的重要抓手，是开展水污染防治工作的纲领性文件，要进行跨部门、跨区域、跨学科统筹协调，综合运用法律、经济、技术、行政和信息公开等手段解决重点水污染问题，使重点流域水污染防治规划成为建设资源节约型、环境友好型社会的基础性文件。

（二）重点流域水污染防治任务仍然十分艰巨

“十一五”以来，国家水污染防治力度明显加大，2008年《水污染防治法》再次修订，污染减排措施初见成效，重点流域水污染防治“十一五”规划（简称“十一五”规划）实施取得阶段性成果，流域水环境质量总体保持稳定，局部有所改善。重点流域“十一五”规划的河流国控断面高锰酸盐指数平均浓度6.27m g/L，比2005年下降了1.24mg/L。重点流域水污染防治工作虽然取得阶段性进展，但水污染防治任务依然艰巨。一是水污染仍然较重，虽然局部水环境质量有所改善，但水污染的趋势总体上尚未得到根本扭转，重点流域污染排放强度大、负荷高，主要污染物排放量远远超过受纳水体的环境容量。二是潜在的环境问题不断显现，有机污染尚未消除，重金属、持久性有机污染物等长期积累的问题开始暴露。三是污染减排压力有增无减。四是环境风险依然存在，部分集中式饮用水水源地水质难以稳定达标，存在安全隐患。五是水资源短缺和过度开发对污染治理提出了更高要求，水污染进一步加剧了水资源供需矛盾。六是环境监管能力薄弱，企业违法排污现象仍时有发生，工业点源治理任务艰巨。七是城镇污水处理设施负荷率、正常运行与管理要求差距较大。长期严重的水污染，影响了水资源可持续利用和水生态安全，威胁人民身体健康，已经成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。

二、规划范围

淮河、海河、辽河、太湖（修编）、巢湖、滇池、松花江、黄河中上游、三峡库区及其上游、南水北调水源地及沿线（丹江口库区及其上游）（修编）。

三、总体思路

坚持以科学发展观为指导，以改善重点流域水环境质量、维护人民群众身体健康为目标，以污染物总量减排为重要抓手，实施重点流域水污染综合防治战略，突出流域及区域特征，实施跨界断面考核，强化各级政府环境责任，通过编制和实施流域水污染防治规划，促进各地经济社会健康发展。

四、基本原则

环境与经济协调发展。水污染防治工作要与经济社会发展的目标和水平相适应，经济社会发展要与资源环境承载能力相适应，要以水环境保护工作为抓手，优化产业结构和布局，加快经济增长方式的转变。

水质与水量统筹协调。严格执行主要水污染物排放总量控制制度和水资源管理制度，以流域为单元，水质、水量有机结合，跨部门、跨地区统筹协调，推进水环境、水资源的有效保护。

点源与非点源统一控制。以污染减排为抓手，进一步深化点源污染治理工作，加强源头减量、过程控制和末端治理工作。重点湖泊要强化面源污染控制工程，航运发达的水域要对流动污染源进行严格的管理与治理。

流域与近岸海域协同保护。统筹协调流域治理与近岸海域生态环境保护的关系，充分考虑近岸海域环境容量要求，不断加强流域和入海河流的水污染控制。

五、重点任务

1.实施重点流域保护战略，推进分区污染防治。以流域水资源优化配置为基础，统筹实施流域、区域污染防治。针对全国及流域的水污染共性问题，对饮用水水源地保护、工业污染防控、城镇污水处理设施建设运营、面源污染控制等提出统一要求。针对重点地区的污染特点，实施分区污染防治策略，分区确定规划任务和治污重点。

2.强化总量控制战略，推进主要污染物减排。加大产业结构调整力度，积极推行农业清洁生产，严格执行污染物排放标准，结合水功能区管理要求，针对流域区域突出的水污染问题制定化学需氧量、氨氮、总氮和总磷等主要污染排放量及入河（湖）量的削减方案，实现污染物的协同削减和总量控制。

3.强化风险防范机制，推进饮用水水源地水质保护。继续加强流域内城镇集中式饮用水水源地水污染防治，强化点源和非点源的含氮和含磷污染物的总量减排。严防有毒有害污染物的事故性排放，建立健全保障饮用水安全的风险防范机制。

4.加强重点工业行业全过程控制，提升水污染治理水平。鼓励工业企业通过实施清洁生产技术改造，实现节水减污，从源头减少水污染物产生和排放；重视工业园区污水集中处理设施建设和运营管理；以造纸、酿造、石化、印染和重金属行业为重点，通过先进水污染治理技术的应用，提升行业水污染治理水平。

5.倡导污水资源化利用，推进节水减污。提高污水资源化程度，鼓励重点行业污水资源化利用的项目，城镇污水处理设施项目布局和建设要结合城市规模、城镇污水处理已建和在建能力、城镇化水平和发展趋势等因素，与供水、用水、节水与再生水利用统筹考虑，提高污水再生利用率。

6.强化跨界断面考核制度，落实分区污染控制责任。严格执行跨界断面水质考核制度，同时加大对主要支流、重点城市的水质考核力度。以省界断面为衔接点，落实省级地方政府治污责任，以主要支流、重点城市断面为衔接点，落实主要城市治污责任。

六、技术要点

（一）总体技术路线

建立由流域、重点地区、控制单元构成的三级水环境管理分区体系，依据污染源、入河污染物量、水体水质之间的响应关系，识别控制单元的主要水污染问题；结合污染源新增量预测，在经济社会发展的宏观大背景下，充分考虑必要性及可达性，构建以水质改善、总量控制、水功能恢复为重点的指标目标体系；设计支撑目标的规划重点任务方案，筛选骨干工程项目，测算规划投资；提出确保规划顺利实施的政策保障体系。

（二）评估“十一五”水污染防治工作。从规划项目建设情况、总量控制目标完成情况、重要水体水质改善情况及政策措施落实情况等方面，对“十一五”规划实施做出全面评估，重点总结“十一五”规划实施过程中取得的经验及存在的问题。

（三）建立规划分区体系。按照水系特征、行政区，统筹考虑水资源分区、水功能区的对应关系划分控制单元，深入分析水污染问题及成因，开列水污染问题清单，进行控制单元优先排序。

（四）水环境压力预测与分析。结合“十二五”规划相关研究成果，进行污染物排放量预测。同时分析“十二五”期间面临的产业结构、水资源和水环境监管压力。

（五）规划目标指标体系设计。综合分析环保、发展改革、住房城乡建设、水利、农业等多部门资料，商有关地方政府，确定“十二五”重点流域水污染防治重点及其指标目标体系。指标体系由水质指标、总量指标、管理指标等构成。规划目标（2015年）以各级政府及广大人民群众广泛关注的敏感水域水质改善和重大水环境问题解决为重点，充分考虑必要性及可达性。

（六）规划任务设计。规划任务设计充分体现宏观与微观相结合，普适性与针对性相结合的原则，总结各控制单元普遍存在的问题和面临的压力，以提高水污染治理水平、削减入河污染负荷、促进产业结构调整、推进节水治污、防范水污染风险为目标，制定包括工业污染源、生活污染源、农业污染源、流动源控制以及水体、海域生态修复恢复的水污染防治综合方案。

（七）项目设计与投资分析。规划任务设计与规划目标充分结合，紧紧围绕改善水环境质量目标，统筹考虑各流域水污染特征、项目的技术经济可行性和投资的水环境效益等因素，按照骨干工程和备选工程设计规划项目。国家考虑各流域水污染特征、项目的技术经济可行性和投资的水环境效益等因素，确定流域水污染防治骨干工程。各地测算实现规划目标所需的治理资金需求，设计备选工程项目，建立规划项目库。

（八）建立规划实施保障体系。研究建立基于污染防治控制单元的水质和污染源监控系统及水质和水量相结合的“双总量”控制系统。要建立“政府引导、地方为主、市场运作、社会参与”的多元化筹资机制。对于政府投资比例较高、总投资较大、易于监管的项目，严格按照基本建设程序管理；对于量大面广、适合通过政府部门联合评估审核后奖励的，可进一步完善“以奖代补”和“以奖促治”的激励机制，研究制定污染赔偿与生态补偿相结合的奖惩措施等。

六、编制组织

（一）规划编制领导小组

建立由环境保护部、国家发展改革委、水利部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、农业部、海洋局、国务院三峡办、南水北调办，北京、天津、上海、重庆、黑龙江、吉林、辽宁、云南、贵州、四川、青海、甘肃、湖北、江苏、浙江、安徽、山东、河北、山西、河南、陕西、宁夏、内蒙古23省、自治区、直辖市人民政府组成的规划编制领导小组，其中环境保护部为组长单位，国家发展改革委、水利部为副组长单位，其他单位为成员单位。

主要职责：把握规划方向，组织审定规划重要成果，协调解决规划编制中出现的重大问题。

（二）领导小组办公室

规划编制领导小组办公室设在环境保护部污染防治司，环境保护部污染防治司为办公室主任单位，国家发展改革委地区司、水利部水资源司为办公室副主任单位，工业和信息化部节能司、住房城乡建设部城建司、环境保护部规划财务司、科技司、总量司、环评司、监测司、生态司、环境监察局为成员单位。

主要职责：进行规划编制组织工作，筹备领导小组会议及各阶段编制工作会议，组织进行规划各阶段成果审查，负责落实规划编制的总承担单位，筹办规划编制有关费用。

（三）联络员：环境保护部污染防治司、国家发展改革委地区司、水利部水资源司、工业和信息化部节能司、住房城乡建设部城建司各指派一名处级同志担任联络员。

主要职责：落实领导小组和领导小组办公室各项指示，筹备领导小组办公室会议，协调规划编制过程中的日常工作，组织规划编制指导组对规划阶段性成果进行审查，向领导小组办公室提交重要会议纪要及规划成果。

《太湖流域水环境综合治理总体方案》、《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》的修编工作，由国家发展改革委牵头，会同有关部门开展。

（四）规划编制指导组

组长、副组长（各1名）：环境保护部、国家发展改革委、水利部联合推荐

成员（若干名）：环境保护部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、海洋局、国务院三峡办分别推荐

主要职责：按照领导小组和领导小组办公室的要求，在规划编制过程中，对规划编制组进行指导；对规划编制过程中出现的部门间及中央与地方间产生的重大分歧、问题向领导小组办公室提供解决建议；对重要阶段性成果和最终成果进行审查，向领导小组办公室提交重要报告审查意见。

（五）规划编制组

规划编制组由规划编制总体组和松花江、辽河、海河、淮河、黄河中上游、巢湖、滇池、三峡库区及其上游8个流域规划编制小组组成。

1.规划编制总体组

组长、副组长：环境保护部、国家发展改革委、水利部联合推荐

成员（若干名）：环境保护部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、国务院三峡办分别推荐

主要职责：认真落实领导小组及领导小组办公室的各项要求，严格按照会议纪要的要求编制、修改规划相关内容，组织编制《技术细则》，指导流域规划编制小组分别制定各流域水污染防治规划编制技术大纲，明确任务分工，组织流域规划编制小组按时提交各项规划成果。

2.流域规划编制小组

规划编制总体组下设八个流域规划编制小组。

组长、副组长（各1名）：环境保护部、国家发展改革委、水利部联合推荐

成员（若干名）：环境保护部、水利部、相关省（区、市）环境保护、发展改革、财政、工信、国土、住房城乡建设、水利、农业等部门分别推荐

主要职责：认真执行规划编制总体组的各项要求，编制各流域水污染防治“十二五”规划专题报告。

七、编制进度

（一）规划编制启动阶段（2010年3月至4月）

1.印发《重点流域水污染防治“十二五”规划编制工作方案》；

2.成立规划编制领导小组、领导小组办公室、规划编制指导组和规划编制组。

（二）规划编制阶段（2010年5月至2011年4月）

开展规划编制的技术培训、现场调研、专题研究和资料分析等工作，规划编制组形成规划方案，并报送国家有关部门，形成规划文本的征求意见稿。

（三）规划修改、会签阶段（2011年5月至2011年9月）

完成《重点流域水污染防治“十二五”规划》（征求意见稿）各部门和地方征求意见工作，形成《重点流域水污染防治“十二五”规划》（报批稿）。

（四）规划报批阶段（2011年10月）

将《重点流域水污染防治“十二五”规划》（报批稿）上报国务院批复。