行政体制改革的愿景展望

• 要特别指出的是，作为权力主体和管理者，政府 部门极易主观行事，而多年来又没有形成对政府 行为的有效制度约束。因此，一方面，要健全行 政监督的法律法规；另一方面，要调整对政府行 为的约束与监督的立法角度，即从对政府及其工 作人员的禁止性立法转变为允许性立法：政府及 其工作人员只能做法律法规允许的事项，法律法 规没有明确允许的一律视为不允许。 • 与此同时，要把法律监督、行政监督和群众监督、 社会舆论监督有机结合起来，严格约束政府行为。
• 但是，限制政府权力只是一种手段，而真正的目 的，则是建立有效政府。市场经济社会是由一个 个利益主体构成的，每个个体的逐利冲动构成了 社会进步的天然推动力。 • 建立有限政府和有效政府并不矛盾，而且是可以 相互促进的。一个全能政府绝对不会是一个有效 政府，他只会给市场运行设置重重障碍，从而窒 息其活力。而一个有限政府的存在则是合理划分 了政府与公民权力边界的结果。该归政府的归政 府，该归公民的归公民，政府由于有了更明确的 空间，可以做到不越位、不错位，更主要的是不 缺位，这才是真正的有效政府。
• 一是近几年来，虽然财政增收的一大部分用于一些基础设 施项目，但很多公共产品的投入仍然严重不足，特别是农 村的义务教育、基本医疗和基础设施，直到现在，我们仍 然把这些方面的融资任务推给县乡两级政府，而在很多农 村地区，县乡财政十分困难，很多都是赤字，甚至连工资 都发不出去，根本无力支持这方面的发展，因而，这方面 的公共产品供给严重短缺。其实，随着改革的推进和经济 的发展，很多外国资本和私人资本已经投资于城市和东部 发达地区的基础设施，如投资于杭州湾跨海大桥的私人资 本超过了50%，用不着国家再去锦上添花，而农村特别是 中西部农村的义务教育、基本医疗和基础设施则嗷嗷待哺， 正需要上级政府和中央政府雪中送炭。
法治政府与有效政府
• 从某种意义上来说，两者之间存在“有限” 政府与有效政府之间的关系问题 • “有限性”会制约“有效性” • 从而会带来是“法治好”还是“人治好”？ 的讨论 • 08.05.03.凤凰中文台.一虎一席谈.仇和新政 -是法治还是人治？
• http://www.tudou.com/programs/view/Fc3 DKD1Tva0/
我国目前政府存在的问题
• 1、决策效率很低，失误颇多 • 尽管在各种公开场合，大家都讲中央决策的有效 和正确，其实，我们的决策效率很低，失误颇多， 包括不少重大失误。各个政府机构之间缺少授权、 约束和决策辩论的正常机制，其与外部利益相关 者也没有制度化的相互联系和信息沟通渠道，各 个部门都借机扩大本部门的权力，互相推诿，互 相扯皮，政出多门，前后矛盾，很难协调行动， 最后，没有人为错误决策负责。在一系列重大问 题上，缺乏全面和系统的研究，没有长期打算和 战略安排，因而在重要关头，往往为某些部门所 左右，
有效政府的内涵
• 什么是一个有效的政府？要回答这一问题，必须先弄清 什么是政府能力以及政府有什么职能和起什么作用。 • 政府能力：有人把政府能力区分为财政吸取能力、宏观调 控能力、合法化能力和强制能力，按照政府能力的大小强 弱，人们可以把政府分为多种类型，处在两端的是强政府 和弱政府，大政府和小政府。 • 政府的职能和作用：1、按其实施方式可以分为强制性职 能和服务性职能，政府职能具有对强制的垄断，而在非强 制的服务活动领域，政府应与其他任何人处于平等的地位。 2、按其性质政府职能和作用则可以分为基础性工作和一 般性工作、积极作用和消极作用，
• 首先，“法治政府”是宪法和法律至上的政府，即“政府 由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法 律负责”； • 其次，“法治政府”是人民民主的政府； • 第三，“法治政府”应是与“法治政党”建设相呼应的政 府； • 第四，“法治政府”是强调公民权利本位、政府责任本位， 提倡“公民自治”，尊重个人自由，进行“权力制约”的 政府； • 第五，“法治政府”是能够实现有效治理的政府； • 第六，“法治政府”是社会主义法治文化下，适应本土法 治资源的政府。
有效政府的实现途径
• 1、建立完善的法律基础，营造良好的法治环境 • 改革以来，我们的法制建设有了很大的进步，制 定的法律是中国历史上最多的，以法治国已经成 为最响亮的口号。然而，我们仍然缺少一个完善 的法治环境，而且似乎没有多大改善，特别是法 律救济不可获得。所谓法律救济的可获得性是指， 让所有人都能真正感受得到，在他们受到侵害时， 法律总会出面援救和保护他们。这就要求我们， 第一，必须有一套良法，第二，执行这些法律的 必要的意愿和充足的资源，包括法官的知识和善 意。然而，这两点现在都存在严重不足和缺陷。
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仇和的受重用，这对强调谨慎稳重、四平八稳、 回避个性色彩的干部任免机制是一种突破；走出 了“改革者没有好下场”的怪圈，折射出一种积 极的用人导向：宁用敢干事、能干事、干成事的 “争议”干部，也不用“宁肯少干事，甚至不干 事、千万别出事”四平八稳的“误事”干部；是 对埋头苦干、锐意进取、敢闯敢试精神的肯定。 仇和的擢升表明：只要执政为民，人民不仅容忍 个性官员，还能为他们提供更广阔的政治舞台， 这从某种程度上反映出干部评价体系和用人导向 上的微妙变化，政绩规则在选拔任用干部时已经 日益“显山露水”。仇和的成功，完全是政绩 “显规则”的受益者。
行政体制改革的愿景展望
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愿景
• 法治政Baidu Nhomakorabea与有效政府
• 责任政府与透明政府
法治政府
• 法治政府应是政府从决策到执行那个及监 督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与 责任紧密相联，集阳光政府，有限政府， 诚信政府，责任政府于一身，并用法律加 以固定即为法制政府。 • 关键是要推进政府法制建设，建立健全政 府行政的法律依据和督促政府依法行政的 法律制度。
• 2、政策执行系统和服务提供系统的效率低 • 由于政府部门的错位、越位、缺位以及政 府之间的利益竞争，政府侵权、官员违法、 政令不畅、阳奉阴违相当普遍。于是形成 了这样的定式，即凡对自己有利的政策规 定就听、就干、就执行，凡对自己不利的 政策规定就不听、不执行，或者阳奉阴违， 或者谎报军情。思想上（实际是口头上） 的保持一致，掩盖着行动上的各行其是。 结果是，没有一个政策的执行不走样的。
法治政府的基本要求是什么？
• 在市场经济中，政府只制定规则和执行规 则，不能既当裁判员又当运动员 • 自由裁量权的行使要求做到既自由裁量又 有度，自由裁量并不意味着可以随意行政
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2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行 政实施纲要》。《纲要》贯彻落实依法治国基本 方略和党的十六大、十六届三中全会精神,确立了 建设法治政府的目标,明确提出了今后十年全面推 进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和 要求、主要任务和措施。《纲要》明确提出,全面 推进依法行政,经过10年左右坚持不懈的努力,基 本实现建设法治政府的目标。 • 而如今已经差不多达到十年之期。从目前来 看，对于我国“法治政府”的内涵，至少应该包 括以下几个方面：
• 造成这一系列问题的根源在于，评价标准和评价 体系的扭曲，因而整个社会各个方面的行为是失 范的。特别值得指出的是官员评价体系的扭曲。 尽管我们在大讲立党为公，执政为民，我不知道 有多少人相信和实践这一点，还不如要求官员只 要遵纪守法，尽职尽责，就是好官员。这是人人 都能做到的。 • 3、保护承受力差的弱势群体，创造和谐的社会和 人际关系 • 目前，农民是中国最重要的弱势群体，而我们的 政策并未向农民倾斜。这里仅举一例予以说明。
• 3、评价标准和评价体系的扭曲，缺少一套 基于个人才干的招聘和晋升制度 • 一是评价官员政绩的标准是GDP，这是我 们的政府职能和官员行为扭曲的重要原因； 二是官员晋升和罢黜，以人划线，以紧跟 为准，以经济问题剪除异己；三是官员的 行为只有纪检部门监督，而无公开的社会 （包括司法和新闻）的监督和制衡，于是， 永远解决不了监督监督者的问题。这既害 了广大官员，也给社会带来了极大的危害 和危险。
• 明确了政府能力以及政府的职能和作用，我们就可以界定 政府的效能。所谓有效政府，就是政府能力与政府职能作 用相适应的政府。可见，政府的效能，一不能用政府能力 的大小和强弱来衡量，政府能力强大，但大而无当，强而 他用，不该做的事情做了很多，该做的事情没有做，或者 没有做好，就不是一个有效的政府。二是政府效能也不能 用政治形态来和经济发达程度区分，民主政府并不一定就 是有效的政府，也有无效率的时候，专制政府也不一定就 是无效政府，同时，发达国家的政府也不全都是有效的政 府，发展中国家的政府也不全是无效的政府。东亚一些国 家在一些时期曾经相当有效，但既不是发达国家，也不是 民主国家。三是政府效能也不能用犯不犯错误、以及犯不 犯大错误来判断。
• “仇和新政”指江苏省原副省长、宿迁市 原市委书记，现任云南省委常委、昆明市 委书记仇和主政宿迁和昆明时的一系列超 常规改革。仇和曾经说：“我们要用50年 走完西方国家300年走完的路程，就必须进 行‘压缩饼干式的改革’。” • “仇和新政”曾被评价为“充满唐•吉诃德 式的个人英雄主义，背离了法治社会的基 本要求”。但更多的是肯定。昆明老百姓 曾言，“求天求地不如仇和”。宿迁的百 姓提起仇和，至今都会亲切地称他为“俺 们仇书记”。
“有限政府”更要有效
• 建设有限政府。有限政府是和全能政府相对的一个概念， 由全能政府向有限政府转变，这是经过多年的改革实践， 对政府功能有了更清醒认识的结果。 • 首先，政府作为由单个个人组成的公共机构，同样有个人 所具有的逐利本性，因此，也会为了自身的利益而不惜侵 害公民的利益； • 其次，由于政府对公共权力的垄断性，如果任由其逐利本 性发挥，其对公民的利益的侵害将比公民之间造成的损害 更大。就行政许可事项而言，本来是为了规范经济社会的 运行秩序而设立的，但由于其与政府的自利性的结合，而 某种程度上成为“上管天、下管地、中间管空气”的权力 公害。因此，严格限制政府权力，既是建立法治政府的需 要，也是维护公民权利、保证社会运行的需要。
• 2、建立正确的评价标准和有效的评价体系 • 随着改革的推进，目前在竞争性领域，价格信号基本上已 经能够反映市场供求的作用，成为调节和引导资源流向的 有效杠杆。然而，在政府管制的垄断部门，扭曲依然十分 严重。在就业领域，户籍制度和人事档案制度以及城市政 府的就业控制政策，造成了劳动力市场的严重分割，导致 了资本深化和失业的增加、学历教育过度和专业技能人力 资本投资不足。在教育领域，政府出于意识形态考虑进行 的控制，扭曲了教师和校长的行为，一方面造成基础义务 教育的窘境，寄希望于“希望工程”，另一方面又使学历 教育过滥，教育经费的大量增加和教师收入的提高，并未 带来教育质量的改善，教学内容很多是陈旧落后的东西， 不少是在浪费时间和浪费生命。