PPP模式解析

PPP模式解析

一、P P P概念 (1)

二、P P P的特点 (1)

三、PPP模式对政府的重要意义 (2)

四、P P P具体操作模式 (3)

五、P P P操作流程 (4)

1、项目识别 (4)

2、项目准备 (5)

3、项目采购 (8)

4、项目执行 (9)

5、项目移交 (10)

一、PPP概念

PPP是英文“Public-Private Partnerships”的缩写。“Public”代表“公共部门”，公共部门追求公共利益和社会利益。“Private”代表私人部门，私人部门追求个人利益；“Partnerships”的含义是伙伴关系，伙伴关系要求风险共担、利益共享，风险利益合理分配机制是一种动态的平衡，在长期的公私合作内应建立价格调整机制和再谈判机制。

国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）把PPP模式定义为：政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

财政部在2014年发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中曾明确：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”可见财政部原口径中排除了本级政府融资平台公司作为社会资本。

财政部、发改委、人民银行2015年联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中措辞如下：“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。”可见，与政府脱钩并进行市场化改制后的原融资平台公司此时开始可以作为社会资本。

二、PPP的特点

1、公共部门和私人部门之间是一种合作关系，而不是管理和被管理的关系。公共部门是做生意而不是官员。

2、在合作关系中政府仍起主导作用。

公私合作关系的客体是公共产品或服务。提供公共产品或服务是政府职责的内核，政府应关注社会公众的需求、确保公共产品或服务的质量、确保公共产品或服务的长期稳定供应、确保价格政策的落实。

3、风险分担和利益共享。

按照风险收益对等和风险可控原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

PPP合作项目的资金主要来源于私人部门，故应保证私人部门取得合理的回报，但不是暴利。同时，加强项目成本检测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

4、关注产出，而不是投入。

在传统基础设施供应模式下，公共部门是业主，公共部门要提供技术规格的信息，而在PPP模式下，公共部门关注公共产品或服务的结果是否符合确定的技术规格、是否符合质量要求。

5、成功的公私合作会取得比单独行动更加有利的结果。

三、PPP模式对政府的重要意义

1、解决政府基础设施建设资金短缺的问题。

2、PPP模式一方面保证工程按计划的工期完工，另一方面工程的实际支出可控制在预算范围内。

世界银行1994基础设施发展报告：英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金，80%的工程项目按规定工期完成。

3、PPP模式成为政府在基础设施建设中减轻负担并降低风险的一种有效方式。

4、由私人资本参与公用基础设施建设，使项目的所有权和经营权分离，把私人部门的管理方法和技术引入项目中，提高了项目建设和运营的效率。

5、为私人资本提供了投资和取得合理回报的机会。

6、提高公共产品货物或服务的质量。

PPP模式下，政府的监督工作重心后移、以结果监督为准，有利于保证公共产品或服务供应的质量、供应的连续性、价格的合理性，增强社会福祉。

PPP合作项目的资金主要来源于私人部门，故应保证私人部门取得合理的回报，但不是暴利。同时，加强项目成本检测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

四、PPP具体操作模式

1、委托运营（Operation ＆Maintenance, O＆M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP模式。政府保留资产所有权、只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期一般不超过8年。

2、管理合同（Management Contract MC），是指政府将存量公共资产的运营维护及用户服务授权给社会资本或项目公司。政府保留所有权，政府只向社会资本或项目公司支付管理费。合同期一般不超过3年。

3、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利移交给政府。合同期限一般为20-30年。

4、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate BOO）,由BOT方式演变而来，二者区别：在BOO模式下，社会资本或项目公司拥有项目所有权，一般不涉及移交，项目合同中要保证公益性的约束条款。

5、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer,TOT）,是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后项目资产及其所有权等移交给政府。合同期限一般为20-30年。

6、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT）,是指政府在TOT模式的基础上增加改扩建内容。合同期限一般为20-30年。

五、PPP操作流程

1、PPP项目识别

项目发起：政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。

项目筛选：财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

物有所值评价：财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值