土地违法案件行政处罚依据、程序、时限

土地违法案件行政处罚依据、程序、时限
来源：执法总队发布人：发布时间：2013-12-18 08:38:00
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一、土地违法案件的相关问题
（一）土地违法行为的概念
土地违法行为是指违反土地管理法律法规的规定，依法应当追究法律责任的行为。

一是实施土地管理法律法规禁止的行为，如违反《土地管理法》的规定，擅自在耕地上建房、挖砂、取土，违法主体一般是行政管理相对人；
二是不履行土地管理法律法规规定的义务，如拒不履行土地复垦义务，违法主体一般是行政管理相对人；
三是不依法行使法定职责的行为（违法主体一般是行政管理者，如超权批地）
（二）土地违法行为的构成要件
对违法行为的构成有不同的理解，一般来说违法行为的构成要件有4个：
1.违反了土地管理法律法规的规定;
2.形成了违法事实，具有社会危害性；
3.违法主体在主观方面有过错（即故意或过失，土地违法行为多数主观方面为故意，少数为过失，如因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化）；
4.违法主体是具有法定责任能力的自然人、法人或其他组织（机关、企事业单位、社会组织、个人）。

（三）土地违法案件的构成要素
土地违法案件是指违反土地管理法规、需要追究法律责任的行为，经土地行政主管部门立案后形成的案件。

三大要素：
1、有违法行为的发生；
2、造成了需要追究法律责任的后果；两层意思：一是要达到需要追究的程度。

违法程度有轻重之分，并非都要追究法律责任。

二是要法律法规明确规定需要追究法律责任。

如果法律只是禁止，而没有规定其法律责任（如《土地管理法》第36条：禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼），则不能追究。

实践操作，看该行为是否造成破坏基本农田的后果入手。

3、经土地行政主管部门立案。

（四）土地违法行为的法律责任
行政处罚：《土地管理法》针对土地违法行为的行政处罚，主要包括责令履行、没收、限期拆除、罚款等几个类型。

1.责令履行类：主要包括责令退还非法占用的土地（第7 6条违法占地、第77条农村村民建住宅）、责令交出或交还土地（第80条依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地、临时用地期满拒不归还、不按照批准的用途使用国有土地，条例第45条阻扰建设征用土地）、责令限期改正（第75条拒不履行土地复垦义务、条例第34条在规划确定的禁止开垦区进行开垦、第44条临时占用耕地逾期不恢复种植条件）、责令限期改正或治理（第74条占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等）、责令缴纳复垦费（第75条）等几个类型。

2.没收类：即国土资源主管部门依法对地上建筑物构筑物、违法所得等予以没收。

一是没收违法所得。

根据《土地管理法》第73条、第81条的规定，对于买卖或者以其他形式非法转让土地、擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，要没收违法所得。

对于违反《城市房地产管理法》第39条第一款的规定转让出让土地使用权、第40条第一款的规定转让房地产（以划拨方式取得土地使用权）的，要没收违法所得。

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第46条的规定，对于未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，要没收非法收入。

二是没收建筑物和其他设施。

根据《土地管理法》第73条、第76条的规定，对违法转让土地和违法占用土地，擅自将农用地改为建设用地的，如果符合土地利用总体规划，要没收在违法转让或者违法占用土地上新建的建筑物和其他设施
3.限期拆除类：即国土资源主管部门依法对在违法转让和违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施限定期限予以拆除的处罚形式。

《土地管理法》第73条、76条：对违法转让土地和占用土地，擅自将农用地改为建设用地的，如果违反土地利用总体规划，要限期拆除在违法转让或者违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状（涉及占用具体地类的，后面有具体介绍）。

《土地管理法》第77条：对农村村民非法占地建住宅的，要责令退还占用的土地，限期拆除新建的房屋。

4.罚款类：《土地管理法》规定了处以罚款、可以处以罚款、并处罚款和可以并处罚款四种形式的罚款。

“处以罚款”是指必须罚款，“可以处以罚款”是指可以罚款，也可以不罚款，这种情况下的罚款是作为主罚使用。

“并处罚款”即作出其他处罚的同时，还要处以罚款，“可以并处罚款”即作出其他处罚的同时，还可以选择处以罚款，即“可以并处罚款”可以选择罚还是不罚，但“并处罚款”没有选择余地，必须罚，这种情况下的罚款是作为附加罚来使用。

《土地管理法实施条例》对罚款的标准进行了细化，分别采用百分比、数额、倍数等不同方式进行表述。

行政处分：指机关、企事业单位按照行政隶属关系或干部管理权限，对其所属的工作人员违法失职行为，尚不构成犯罪，依据法律法规规定权限给予的一种行政制裁。

根据《公务员法》、《行政监察法》等规定，行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等种类。

根据《土地管理法》及相关法律，行政处分因对象不同，一是对作为管理方的工作人员的行政处分，15号令有具体的规定；二是对作为被管理方的行政相对人的行政处分。

刑事责任：《刑法》涉及土地刑事责任的，共3个条款4项罪名。

司法解释
1.非法转让、倒卖土地使用权罪：获利50万元、基本农田5亩、一般耕地10亩、其他土地20亩；
2.非法占用农用地罪：基本农田5亩、一般耕地10亩，造成破坏的
3.非法批准征用、占用土地罪。

基本农田10亩，一般耕地30亩，其他土地50亩，未达到数量，但造成损失30万元以上。

4.非法低价出让国有土地使用权罪。

国有土地使用权面积30亩，且低于最低价标准60%；造成土地资产流失额30万元
（五）常见违法行为类型
《查处土地违法行为立案标准》（国土资发〔2005〕17 6号）
1.违法转让土地行为：违反土地管理法律法规的规定，以买卖或其他各种形式转让土地使用权。

从转让土地使用权的类型看，可以将非法转让分为三种情形：一是非法转让集体土地，二是非法转让国有划拨土地，三是非法转让国有出让土地。

具体情形：
(1）未经批准，非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的；
（2）不符合法律规定的条件，非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的；
（3）将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的；
（4）不符合法律规定的条件，擅自转让房地产开发项目的；
（5）以转让房屋（包括其他建筑物、构筑物），或者以土地与他人联建房屋分配实物、利润，或者以土地出资入股、联营与他人共同进行经营活动，或者以置换土地等形式，非法转让土地使用权的；
处罚：
《土地管理法》第73条、第81条，《土地管理法实施条例》第38条、第39条（罚款额为非法所得的50%以下，或5%以上20%以下），《基本农田保护条例》第30条（涉及占用基本农田的从重予以处罚），《城市房地产管理法》第66条、第67条等规定。

处罚的方式主要有：没收违法所得、没收或拆除地上新建的建筑物或构筑物、罚款，给予当事人纪律处分等，刑事责任追究。

非法转让国有划拨土地：指国有划拨土地转让未按照《房地产管理法》第40条规定报有批准权的人民政府审批。

法律责任：第67条规定“责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款”。

国务院55号令44条“国有划拨土地使用权除符合第45条规定外，不得转让、出租和抵押”。

第45条规定可以转让的情形主要是：划拨土地上已经形成建筑物，且要签订土地出让合同，补缴土地出让金。

《省城镇划拨土地使用权管理条例》第17条：“未经批准转让划拨土地使用权或者未办理划拨土地使用权出让手续、缴纳土地使用权出让金的，由县级以上人民政府土地管理部门责令补办出让手续，缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可并处违法所得50%以下罚款”。

非法转让集体土地：除土地管理法第63条规定，已经依法取得集体建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使集体土地使用权发生转移的以外的集体土地的转让。

非法转让国有出让土地：不具备法定条件，即《房地产管理法》第39条规定两个条件，“一是全部出让金已经缴清并取得土地使用权证，二是按照出让合同约定投资开发，房屋建设的，完成开发投资总额的25％以上，属于成片开发用地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”。

法律责任：《土地管理法》第73条（没收违法所得；地面建筑物根据是否符合规划区分，符合规划没收可以并处罚款；不符合规划的限期拆除恢复原状），《房地产管理法》第66条“没收违法所得可以并处罚款”。

实践中房地产开发以股权转让方式规避实质的土地转让。

此外合作开发中非法所得的认定难以界定等问题。

2、非法占地：未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地。

构成非法占地两个条件，一是未经批准或采取欺骗手段骗取批准，二是占用土地。

根据报批土地过程，分为未报即用、边报边用和未供即用三种情况，其违法程度依次减轻。

实践中，骗取批准因要有主观故意，难以认定，很少有定性。

具体情形：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；
（二）农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；
（三）超过批准的数量占用土地的；
（四）依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的；
（五）依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的；
（六）临时使用土地期满，拒不归还土地的；
（七）不按照批准的用途使用土地的；
（八）不按照批准的用地位置和围占用土地的；
（九）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区进行开垦，经责令限期改正，逾期不改正的；
（十）在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的；
（十一）在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，重建、扩建的。

3.非法批地：指违反法律规定非法批准征收、使用或占用土地。

实际包括了非法批准征用转用、非法供地、非法批准占地三类。

实践中非法批准征用、占用一般指具有农用地征转审批权力的县级以上人民政府批准征用占用土地，不包括乡镇政府，并且要有明确的批单文件等，因此，非法批准征
转用地主要是越权审批或拆分审批。

对用地审批权限，土地管理法有明确的规定。

具体情形：（一）无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的；（二）超越批准权限非法批准占用土地的；（三）没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标，擅自批准农用地转用的；（四）规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批的；（五）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；（六）违反法律规定的程序批准占用、征收土地的；（七）核准或者批准建设项目前，未经预审或者预审未通过，擅自批准农用地转用、土地征收或者办理供地手续的；（八）非法批准不符合条件的临时用地的；（九）应当以出让方式供地，而采用划拨方式供地的；（十）应当以招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权，而采用协议方式出让的；（十一）在以招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权过程中，弄虚作假的；（十二）不按照法定的程序，出让国有土地使用权的；（十三）擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的；（十四）低于按规定所确定的最低价，协议出让国有土地使用权的；（十五）依法应当给予土地违法行为行政处罚或者行政处分，而未依法给予行政处罚或者行政处分，补办建设用地手续的；（十六）对涉嫌违法使用的土地或者存在争议的土地，已经接到举报，或者正在调查，或者上级机关已经要求调查处理，仍予办理审批、登记或颁发土地证书等手续的；（十七）未按规定的标准足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费，擅自下发农用地转用或土地征收批准文件。

4.破坏耕地行为：指违反法律规定，非法占用或使用耕地，造成耕地种植条件破坏的行为。

主要情形：
（一）占用耕地建窑、建坟，破坏种植条件的；
（二）未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的；
（三）非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的；
（四）拒不履行土地复垦义务，经责令限期改正，逾期不改正的；
（五）建设项目施工和地质勘查临时占用耕地的土地使用者，自临时用地期满之日起1年以上未恢复种植条件的；
（六）因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的。

5、其他依法应当予以立案的其他土地违法行为：具体见《立案标准》
改变容积率问题处理法律依据。

改变容积率不能按照非法占地处理。

擅自改变土地容积率应属违反民事合同规定行为，但由于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定：“土地使用权应当按照土地使用出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。

未按合同规定的期限和条件开发利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。

《省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第47条“土地使用者未按出让合同规定使
用土地的，由市、县人民政府土地管理部门责令其限期改正，并可视情节给予土地使用者警告或处以出让金总额２％以下的罚款。

逾期拒不改正的，解除出让合同，无偿收回土地使用权”。

涉及别墅认定的问题：无法律法规或规性文件明确认定。

原建设部办公厅《关于低密度、大套型住房和别墅标准有关说明的函》（建办规函[2006]440号）对别墅的界定是：别墅一般为独立成栋的商品住宅，建筑密度一般较低，容积率则在1.0以下。

但是，对独栋、商品住宅、容积率在1.0以下等是否就是认定为别墅的标准存在较大争议，在执法实践中也引发诸多问题。

闲置土地问题。

处理依据：《城市房地产管理法》（法律）、《闲置土地处置办法》(规章)、《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号），《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号文）。

认定：三个要件，一是未按照规定的动工开发日期动工开发建设的，二是未经原批准用地的人民政府同意而闲置的，三是土地闲置的原因不是不可抗力或政府及政府部门的行为或开工必须的前提工作造成动工延迟的。

三种情形：⑴超过合同规定或建设用地批准书规定的动工开发建设日期满一年未开发建设的；⑵动工开发建设的面积不足应动工建设面积的三分之一或总投资额的25％，且未经批准中止开发建设连续满1年的；⑶法律法规规定的其它情形。

处理包括处罚和处置两种方式：处罚，指缴纳闲置费；处置包括延长开发建设期，改变用途办理有关手续后继续使用，安排临时使用，置换，协商补偿后重新确定使用者，以及无偿收回等。

二、土地违法案件的一般查处程序
（一）发现（一）主动发现
1、巡查：注意台账的填写，专项报告制度：对于制止不了、查处不了的违法行为，应当自情形出现之日起3日，向本级人民政府和上一级国土资源主管部门专项报告，视情况抄送本级人民政府监察机关和其他有关部门。

对于因违法用地行为可能引起地质灾害、造成重大经济损失、重大环境污染和社会不稳定因素以及一些重大项目违法用地的，应当自发现之时，向本级人民政府和上一级国土资源主管部门专项报告，视情况抄送其他有关部门。

一般为书面，也可先口头再3日补书面。

《关于进一步加强和规对违反国土资源管理法律法规行为报告工作的意见》（国土资厅发[2010]58号），要求完善零报告制度和定期报告制度，改进专项报告制度。

2、卫片
（二）被动发现
1、举报：12336、信函、上访、网络；分析是否属于违法举报还是一般信访问题，是否属于国土资源部门受理，是否属于重复举报。

其次要认真分析举报反映的信息，结合巡查核实真实性。

2、媒体：公开报道、参；
3、领导批示
(三)制止违法行为：口头和书面
口头：口头制止，当事人停止违法行为，则无需下达书面。

所谓停止了违法行为，是指当事人终止违法行为，而不是暂时停止。

书面：下达《责令停止违法行为通知书》。

实践中，有时会遇到违法当事人拒绝在送达回证上签字的情况，这时可采取留置送达方式，并邀请乡镇街等基层政府和村委会干部等相关人员到场进行见证，或采用拍照、录像等方式对送达情况和制止过程予以留证。

同时，通过部门部联动，停止为违法项目办理相关行政审批手续。

（二）立案
发现的各类违法线索，国土资源主管部门应当及时组织核查，属于本部门管辖和职责围，依法应当给予行政处罚的，要立案进行查处。

立案原则上要告知当事人，以何种方式告知法律并未明确规定。

立案条件：一是要有明确的违法主体；二是要有违反土地管理法律法规的行为；三是违法行为是依法应当追究法律责任的行为；四是属于本级国土资源主管部门管辖；五是未超过追诉时效。

对于违法行为轻微或及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。

符合立案条件决定立案查处的，调查人员应填写《立案呈批表》，并附前期调查所收集到的相关材料，按照程序报国
土资源主管部门主管负责人同意后立案。

立案后，由执法监察机构负责人指定案件承办人员，及时开展调查取证工作。

对不具备管辖权、不属于土地违法案件查处围及不具备立案条件的线索，应向有关部门和人员作出说明，或移交有管辖权的部门处理。

关于追究时效问题：行政处罚法第29条“违法行为在两年未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终止之日起计算”。

关于一事不再罚的问题：原则指行政机关不得以同一事实和同一依据，对当事人的同一个违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。

1.同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。

实践中，有的违法行为由行为人连续实施数个性质相同的违法行为构成，有的违法行为的方法和结果往往又同时侵害了法律所保护的其他社会关系。

因此，确定其是一个违法行为，还是数个违法行为，是正确适用“一事不再罚”规定的前提。

2.同一依据是指同一法律依据。

3.“一事不再罚”的核心是“不再罚款”。

当同一违法行为触犯两个以上法律规时，行政机关可以分别依据不同的法律规实施处罚，也就是说行为人的一个行为，同时违反了两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果处罚是罚款则只能罚一次，另一次处罚可以是依法吊销许可证、责令停产停业、没收财产等，只是不能再罚款。

当然这里还要考虑处罚相当问题。

（三）调查取证
调查取证工作开始之前，要认真分析举报信等相关资料，对调查工作各个环节可能遇到的问题进行认真研究，在此基础上列出详细的调查提纲，或者起草调查方案。

对于需要了解的具体问题，要逐一列出，包括需要查阅哪些材料、找什么人谈话、需要问什么问题、需要提取哪些证据等等，确保案件调查取证工作有条不紊地进行，提高效率，避免出现疏漏。

具体来说，要注意以下几个方面：
一是调查的容。

具体包括当事人的基本情况；违法行为是否存在；违法行为是否为当事人实施；实施违法行为的时间、地点、目的、经过、后果以及其他情节；有无法定从重、从轻、减轻以及不予处罚的情形；与案件有关的其他事实。

二是证据的种类。

证据是指能够证明案件事实的各类材料，包括书证、物证、证人证言、视听资料、当事人述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。

三是取证方式和方法。

对于证人证言的收集，要考虑证人与案件的利害关系和心理状态，分析证人能否提供真实情况，会不会毁灭、藏匿证据。

对于书证的收集，既要合法，又要策略。

一般来说，当事人对土地转让合同、收据等一般不会主动提交，对这类证据的采集要特别耐心细致。

收集书证时，应尽量要求被调查人提供原件，提供原件有困难的，可以提供复印件，复印件须经调查人确认与原件一致后，由被调查人在复印件上写明“此复印件与原件无异”并签署姓名，或盖单位公章，并签署日期。

对于当事人述，在取证中如遇到当事人拒绝询问，或拒绝签字等情况，这种情形下要在笔录上注明当事人拒签，并尽可能收集其他可用的证据。

在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可根据《行政处罚法》的有关规定，经国土资源主管部门负责人批准先行登记保存
四是调查取证工作的基本要求。

调查取证应当全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据；调查人员不得少于两人，并应当向被调查人出示执法证件；调查人员调查案件时，与当事人有直接利害关系的，应当自行回避，当事人认为调查人员与被调查的案件有利害关系或者其他关系可能影响公
正处理的，有权申请调查人员回避。

在作出回避决定前，不得停止对案件的调查；调查取证工作应当注意办案期限。

五是调查取证可采取的措施。

根据相关规定，调查人员可以要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，进行查阅或者予以复制；要求被调查的单位或者个人就有关问题作出说明；询问当事人、嫌疑人和证人；进入涉嫌违法现场进行勘测、拍照、录像。

国土资源主管部门在案件调查过程中，一般应自行调查取证，也可以委托其他国土资源主管部门调查、取证，受委托的国土资源主管部门应当积极予以协助；根据案件调查工作需要，也可以请公安机关、纪检监察机关协助调查、取证。

举例：非法占地案证据
证据应当有：1、动工时间证据（施工合同或施工单位调查笔录）；2、动工前土地报批状态证据（调查笔录或有关报批资料，如立项审批或备案、建设工程规划定点及规划审批、建设工程施工许可、征地报批资料、征地程序及补偿）；
3、占用土地面积类别（以新国标为分类标准，强调基本农田、耕地和非耕地）及现状（土地利用总体规划或大纲、土。