公用事业特许经营的政府监管研究

理论与现代化

THEORY AND MODERNIZATION

2011－05

May ，

20112011年第3期NO．3，2011

一、前言

公用事业与生产生活密切相关，是国民经济有效运作的基础。传统的公用事业模式是“公共机构直接生产”，政府和生产者是合一的，政府既是生产者，又是经营者。这种模式由于产权缺陷和竞争不足，难以形成有效的激励和约束机制，僵化的官僚体制和人浮于事，造成生产经营上的低效率，同时公众日益增长的公共服务需求与财政为主体建设资金供给之间存在巨大缺口，甚至形成财政危机。[1]2002年建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）明确提出，“加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系。”2005年建设部又颁布《关于加强市政公用事业监管的意见》（建城[2005]154号，以下简称建设部

《意见》）指出，特许经营制度是市政公用事业市场化的主要实现形式，但在推进市场化的进程中，存在着监管意识不强，监管工作不落实，监管能力薄弱和监管效率不高等问题。因此加强公用事业监管是推进公用事业市场化的重要内容，健全的公用事业监管体系是推进市场化的重要保障。

二、公用事业特许经营的政府监管权及配置

公用事业特许经营的监管是各级政府及其有关部门为维护社会公众利益和公共安全，依据有关法律法规对特许经营的公用事业的特许权授予、价格、质量及普遍服务等实施的行政管理与监督。公用事业特许经营制度不可能是尽善尽美的，在具体的方案与各国的国情相结合的实践中也表现出其固有的缺陷，仅依靠市场自我调节能力和公用事业行业组织自治力效果是微乎其微的，政府的监管就是要直面公用事业

基金项目：辽宁省高校创新团队项目计划“市场经济秩序与政府法制研究”阶段成果，项目编号：2007T061。作者简介：闫

海（1976－），辽宁大学法学院副教授。邮编：110136宋

欣（1987－），辽宁大学法学院硕士研究生。邮编：110136

公用事业特许经营的政府监管研究

闫

海

宋

欣

摘要：特许经营制度是公用事业市场化的主要实现形式，政府监管是公用事业特许经营法治化的

重要内容。公用事业特许经营监管的基础是实现监管权的统一与独立。应从实体和程序两个方面完善特许权授予的监管。建立科学合理的价格模型及周期性审查和调整是公用事业特许经营价格监管的核心。公用事业特许经营质量监管的主要内容是督促建立内部质量管理制度、制定可量化的标准及建立质量检验体系。政府监管应推动公用事业的网络化普及、排除歧视性及完善补偿机制，以确保特许经营项目履行普遍服务。此外，必须加强对公用事业特许经营政府监管的监管制度建设。

关键词：公用事业特许经营的监管；价格监管；质量监管；普遍服务监管；监管者的监管

中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1003－1502（2011）03－0041－06

特许经营所产生的各种问题并予以解决，建立行之有效的政府监管体系可以充分弥补公用事业特许经营制度的缺陷与不足。

目前，我国公用事业监管权过于分散,主要表现在两个方面：一是监管机构监管的领域过于狭窄,缺乏综合性与全局性,彼此有内在关系的领域或者行业往往被人为分割在不同的监管机构。例如，在能源领域，缺乏统一的能源监管机构，石油天然气、电力、核能、水力电力等各自为政，彼此分割。在交通运输领域，交通部只管理公路与水路运输，民航、铁路各自有独立的管理部门。在电信领域，广播电影电视与电信产业分割，内容方面还有新闻出版、宣传、保密、安全等部门监管，造成多头管理、某些领域实际无人负责的局面。另一方面是统一的监管权往往被分割在产业监管机构与其他综合政策部门或者执法部门，使基础设施产业监管机构多头执法，各自为政的现象普遍存在。这不仅加大了执法成本,降低了执法效率，而且导致无序现象蔓延,还加重了社会负担,引起民众的不满。[2]我国应加快公用事业综合性立法，克服公用事业规范性文件效力等级低、彼此易冲突以及行业立法较多、规定繁杂等现象，立法权应明确设定在中央政府部门设立的综合性监管机构中。各行业监管部门之中缺少一个综合性监管机构，这个综合性监管机构统领整个公用事业行业的监管，应当设立在国务院的某个部门中，无需单独设立，以避免机构繁多，相互推诿。综合性监管机构有权确定各个行业监管部门的监管职责权限及分工、监管目标、监管内容、监管程序的方案，并制定和颁布相关法律法规。

除监管权过于分散外，监管部门缺乏独立性也是监管权配置的主要问题。“现代意义上的监管者必须是独立、中立、专业权威和可信的。但我们的监管机构往往从过去的产业主管部门改头换面而来,造成监管者既无法在政府体系中取得相对独立的法律地位,也难免与作为被监管者的企业保持计划经济下固有的千丝万缕的联系。”[3]监管机构的独立性是确保监管权公正行使的先决条件,也是有效摆脱以往的部门偏好或其他政府部门不当干预的必要前提。监管部门的独立性是相对于其他政府部门而言的，可以通过立法制约某些不必要的干预，在横向上保证监管部门的独立，不受宏观政策部门的干预，监管部门需独立地做出被监管企业是否违法的判断，不应受宏观调控政策部门的偏好影响。监管部门的独立性还是相对于被监管者而言的，要切断监管机构与被监管企业一切不必要的联系，政府部门应从市场活动中退出，摆正监管者位置。

三、公用事业特许经营权授予的监管

公用事业特许经营权授予是公用事业的市场准入环节，每一项被授权特许经营的公用事业都关系到人民生存条件、社会安定与社会秩序，因此被授权的企业必须符合法律法规对资质、条件、资本金额、技术等的要求。建设部《意见》指出：各省级建设主管部门要按照有关法律法规和2004年《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称建设部《办法》）的要求，结合本地实际情况和各行业的特点，明确市场准入条件，规定市场准入程序，坚持公开、公正、公平的竞争原则，完善招投标制度，并负责对实施情况进行监督检查。各城市市政公用事业主管部门要严格按照市场准入条件和程序，结合项目的特点，认真组织编制招标文件。要明确招标主体、招标范围、招标程序、开标、评标和中标规则，进行公开招标。要将特许经营协议的核心内容作为招标的基本条件，综合考虑成本、价格、经营方案、质量和服务承诺、特殊情况的紧急应对措施等因素，择优选择中标者。

公用事业特许经营权授予的监管应包括实体与程序两个方面。对公用事业特许经营者的资质要求是实体监管的核心，依据建设部《办法》，参与特许经营权竞标的企业应具备以下条件：（1）依法注册的企业法人；（2）有相应的注册资本金和设施、设备；（3）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；（4）有相应的从业经历和良好的业绩；（5）有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；（6）有切实可行的经营方