政务公开五种类型论述

论“信息公开”的五种基本类型2015年01月24日 16:28:54来源：《中国行政管理》作者：后向东作者：后向东，国务院办公厅干部、博士，北京100017[摘要]“信息公开”是当下行政法理论和实务中最受关注的话题之一，无论是在法律规范中，还是在政府的日常行政中，“信息公开”几乎无处不在。

但是较少被注意到的是，在法律体系中，“信息公开”存在若干截然不同的类型。

不同类型的信息公开，在法律依据、公开主体、公开客体、公开对象、公开方式、法律后果等6个方面存在根本性的差别。

这就内在地决定了，对信息公开不可一概而论，不同类型的信息公开，应当按照不同的路径加以推进。

中国信息公开制度正处于重要的改革发展阶段，进一步深化对“信息公开”的认识，更精准地构建信息公开制度并加以落实，有着重大的现实意义。

[关键词]信息公开;政务公开;政府改革[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)01-0027-07一、问题的提出随着民主政治的进程不断深化和全球一体化的深度融合，民主、法治、权利、责任、自由等政治法律词汇，日渐成为我国乃至世界话语体系中的热门词汇。

时至今日，人们对于这些词汇已经称得上是耳熟能详。

但是，有时候人们对于感觉很熟悉的事物，往往并不十分了然，所谓耳熟未必能详。

“信息公开”就是新生的、类似于自由、法治等的政治法律词汇。

人们大量地使用这一概念表达各自的诉求，但是对于这一概念所指代的基本范畴，却又往往缺乏基本的共识。

“信息公开”几乎已经无处不在。

我国制定了《政府信息公开条例》，信息公开成为法定事项;2013年，全国有三十多万人次通过提起信息公开申请获取所需要的信息，乃至实现其他实体利益诉求;在网络搜索引擎“百度”中输入“信息公开”，获取的网页数过亿;等等。

但是，关于什么是“信息公开”，我们目前尚不能找到一个确定的权威定义。

我国的《政府信息公开条例》以“信息公开”为名，但是其中并没有对什么是“信息公开”做出规定。

其他国家的信息公开法律制度，多数并不以“信息公开”为名，而是以诸如《信息自由法》(美国、英国、澳大利亚等)、《官方信息法》(泰国等)、《自由获取公共利益信息法》(罗马尼亚等)等为名。

少数采用《信息公开法》(日本、韩国等)为名的国家法律中，也找不到对“信息公开”的明确界定。

在实践层面，“信息公开”概念的使用极为泛化，各种官方文件、官员发言、工作部署等，从不同的角度，使用同一个“信息公开”词语表达不同的内容。

例如，为了进一步强化环境监管力度，国务院办公厅发文要求“每月公布……违法违规单位及其法定代表人名单和处理、整改情况”[1];面对严峻的食品药品生产安全形势，有关部门开始着手建立食品药品生产“黑名单”制度，将不诚信乃至不守法的食品药品生产主体的失信行为乃至违法行为记录在案，向社会公布;政府有关职能部门对于可能发生的地质灾害，如山体滑坡、泥石流等，要及时向有关人员发布预警信息，避免灾害造成的损失;等等。

当然，还有人们更为熟悉的信息公开申请以及相应的复议诉讼。

在理论研究领域，人们对“信息公开”的认识已有所深化，开始有意识地将“信息公开”进行类型化的区分，如有学者提出作为行政处罚之一种——声誉罚——的信息公开的概念[2];有学者提出“处罚结果公开与曝光不能混同”[3]，即认识到基于知情权的信息公开与作为行政处罚手段的信息公开之间应当有所区别;等等。

我国信息公开行业主管部门负责人基于丰富的实践经验，初步提出了对“信息公开”作类型化区分的观点。

[4] 法定定义的缺失，以及实际使用中的泛化，致使客观上存在巨大差异的不同类型“信息公开”被混为一谈，本应通过不同路径加以推进的“信息公开”被纳入一个笼统的框框不加区分地统一部署并推进。

显而易见，这种做法不仅不能真正推动行政透明化，反而在一定程度上消解了“信息公开”的科学性和严肃性，并在一定程度上淡化了比公开透明更加重要的其他与“信息公开”有关的价值取向。

有鉴于此，本文通过系统考察我国和其他国家的法律体系，区分出5类“信息公开”基本类型，分别是基于知情权的信息公开、作为具体的行政程序环节的信息公开、作为行政处罚方式的信息公开、作为专门公共服务的信息公开以及作为行政管理措施的信息公开。

对于每一类信息公开，都从法律依据、公开主体、公开客体、公开对象、公开方式、法律后果等6个方面做了全方位的比较与阐述，进而得出结论：不同类型的信息公开之间，存在内在的根本性差异，对信息公开的推进，应当按照各自的内在属性，选取不同的法律路径差异化地实施。

二、信息公开基本类型的划分及各自的基本范畴(一)基于知情权的信息公开。

基于知情权的信息公开，是近年来发展最为迅速的一种“信息公开”，也是“信息公开”成为世界性热点领域的主要载体。

基于知情权的信息公开，其核心是知情权的法制化。

知情权是一种较为抽象、宽泛的权利，它不仅名称多变——又被称为了解权、知的权利[5]、知悉权[6]，内涵宽泛，就连它的起源也是模糊不清，有学者从早至公元前8世纪即我国春秋时期便考证出知情权存在的证据。

[7]但是，在绝大多数相关论述中，对知情权的考证与论述一般从上世纪四十年代的西方国家开始。

从最早在法律上确立具体的、可诉诸法院的知情权的美国来看，其在制定《信息自由法》的过程中，对知情权做了深入具体的阐述。

期间，产生了两种理论。

一种是将知情权演绎为宪法性权利。

显而易见，美国宪法中并没有对知情权的直接规定。

《信息自由法》的主要推动人、参议员约翰·E·莫斯在推动这项立法的过程中，通过演绎的方式逐渐确立了知情权的宪法依据。

最初，莫斯将知情权即信息自由作为宪法所保护的新闻自由、言论自由、集会自由、宗教自由以及其他民主权利的基石，从而为信息自由找到宪法上的间接依据。

[8]后来，莫斯进一步发展了这一理论。

他将信息自由置于宪法明文确立的言论自由和新闻自由权利之内，作为言论自由和新闻自由的二级权利。

[9]另一种关于知情权的理论选择的是一条完全不同的论证路径，由参议院司法委员会和约翰逊总统在《信息自由法》制定过程中提出。

它把知情权的依据归结为民主制度的配套，即公众为了充分了解他们选举出的政府运行情况，有权得到政府的信息。

而民主制度毫无疑问是由宪法确立的，因此，知情权也可以合理推导为宪法的内在要求。

[10]除这两种理论之外，在更早一些的时候，即美国制定1946年《行政程序法》(它的第3节是《信息自由法》的前身)的时候，对知情权还做过一种论证，认为之所以要确立公众的知情权，是因为关于行政的信息应当成为公共的财产，而不应仅为少数人所了解。

[11]美国制定《信息自由法》的过程中发展出来的关于知情权的三种理论，可以分别被称为基本权利论、民主配套论和公共财产论。

1.从法律依据看。

基于知情权的信息公开适用统一的信息公开法律规定，所有信息的公开、所有的公开主体都受同一部法律的约束。

判断专门的信息公开出现的时间，依据的就是统一的信息公开法律制度确立的时间。

统计确立信息公开制度国家的数量，依据的也是统一的信息公开法律制度确立的情况。

当人们谈论专门的信息公开法律制度时，所指的就是这类信息公开。

2.从公开主体看。

基于知情权的信息公开主体一般为行政机关。

世界上99个已经制定信息公开法律制度的国家中，绝大多数都是对行政机关的信息公开作出规定。

主要原因在于，第一，知情权一般只对应于公权力主体而存在，对于私人主体，不存在这类公法意义上的知情权。

第二，公权力主体一般包括立法、行政和司法三类。

其中，立法主体属于代议机构，一般不存在专门的信息公开问题。

司法机关一般以公开审判为基本准则，也不存在专门的信息公开问题。

行政机关则不同，其所拥有的权力大，对社会生活的影响也大，且在历史上缺乏公开透明的传统，因此，需要专门解决公开问题的就是行政机关。

当然，在统一的行政机关这一大的主体范畴之下，具体的信息公开主体范围又有所不同。

首先，各个国家对行政机关的界定不同，有的宽泛一些，有的则相对窄一些。

其次，并不是所有的行政机关都有必要公开信息，如美国的行政机关数量有五百多个，作为信息公开义务主体的行政机关只有一百个，其他的机关由于主要履行内部职责等原因，不承担信息公开义务[12];英国的《信息自由法》对承担信息公开义务的机关采取列表的方式加以确定[13]，这一清单中所包含的行政机关，与其国家机构设置意义上的行政机关清单应该也不会完全重合。

最后，有些国家的信息公开主体以行政机关为主的同时，适用于部分其他机关，如我国《政府信息公开条例》参照适用于公用企事业单位，泰国《官方信息法》还适用于“与案件审判与裁决事务无关的法院组成部分”。

3.从公开客体看。

基于知情权的信息公开所公开的客体，一般是行政机关过往的历史行为所形成的客观记录。

它以对行为的事后知情了解为主要目的，而不以过程参与或者其他为目的。

美国《信息自由法》的关联法案——《记录处理法》(Records Disposal Act)对“记录”即信息公开的客体做过一个正式定义，“‘记录’指行政机关按照联邦法律处理公共事务过程中制作或者获取的，记载反映行政机关的机构、职能、政策、决定、程序、运行、或者其它活动的，以各种物理形态存在的书籍、文件、图纸、图片、机读数据或者其它文件资料”。

[14]根据这个定义，所谓的记录，是对行政机关过去行为的客观记录，是现成的、既有的。

英国《信息自由法》的规定与此类似，即“应当向申请人提供的信息，是指公共机构在收到申请时所持有的相关信息”[15],也就是说，所公开的是现成的、既有的信息，而不是应申请人的申请新制作的信息。

日本的信息公开法律名称是《行政机关拥有信息公开法》，从标题上就直接明确公开的是已经存在的、既有的信息，其对公开内容的规定与标题的表述也是一致的，即“由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录”。

[16]总而言之，这类信息公开的客体，是行政机关过去行为所形成的历史记录，是过去式。

行政机关正在实施的以及将要实施的行为所指向的信息，不能作为公开客体。

历史记录是现成的、历史的，因此，这类信息公开的客体不能映射行政机关新制作的信息的义务。

4.从公开对象看。

基于知情权的信息公开，其公开对象是不特定的特定对象。

“不特定”是指申请人的范围十分宽泛，几乎不受任何限制，任何人、包括非本国人，都可以基于任何需要，向特定的行政机关提交信息公开申请。

例如，日本《行政机关拥有信息公开法》明文规定：“第三条任何人都可以依据本法的规定，向行政机关的首长请求公开该行政机关拥有的行政文件”。

[17]美国《信息自由法》从1966年制定一直到2002年为止，没有对申请人的资格作出任何限定。

2001年发生的“911”恐怖袭击，致使美国国会基于国家安全考虑出台了《2003财年情报授权法案》，对申请人资格做了极其细微的限定，即外国政府不得向美国情报机关申请信息公开。