政务公开五种类型论述

论“信息公开”的五种基本类型

2015年01月24日 16:28:54

来源：《中国行政管理》作者：后向东

作者：后向东，国务院办公厅干部、博士，北京100017

[摘要]“信息公开”是当下行政法理论和实务中最受关注的话题之一，无论是在法律规范中，还是在政府的日常行政中，“信息公开”几乎无处不在。但是较少被注意到的是，在法律体系中，“信息公开”存在若干截然不同的类型。不同类型的信息公开，在法律依据、公开主体、公开客体、公开对象、公开方式、法律后果等6个方面存在根本性的差别。这就内在地决定了，对信息公开不可一概而论，不同类型的信息公开，应当按照不同的路径加以推进。中国信息公开制度正处于重要的改革发展阶段，进一步深化对“信息公开”的认识，更精准地构建信息公开制度并加以落实，有着重大的现实意义。

[关键词]信息公开;政务公开;政府改革

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)01-0027-07

一、问题的提出

随着民主政治的进程不断深化和全球一体化的深度融合，民主、法治、权利、责任、自由等政治法律词汇，日渐成为我国乃至世界话语体系中的热门词汇。时至今日，人们对于这些词汇已经称得上是耳熟能详。但是，有时候人们对于感觉很熟悉的事物，往往并不十分了然，所谓耳熟未必能详。“信息公开”就是新生的、类似于自由、法治等的政治法律词汇。人们大量地使用这一概念表达各自的诉求，但是对于这一概念所指代的基本范畴，却又往往缺乏基本的共识。

“信息公开”几乎已经无处不在。我国制定了《政府信息公开条例》，信息公开成为法定事项;2013年，全国有三十多万人次通过提起信息公开申请获取所需要的信息，乃至实现其他实体利益诉求;在网络搜索引擎“百度”中输入“信息公开”，获取的网页数过亿;等等。但是，关于什么是“信息公开”，我们目前尚不能找到一个确定的权威定义。我国的《政府信息公开条例》以“信息公开”为名，但是其中并没有对什么是“信息公开”做出规定。其他国家的信息公开法律制度，多数并不以“信息公开”为名，而是以诸如《信息自由法》(美国、英国、澳大利亚等)、《官方信息法》(泰国等)、《自由获取公共利益信息法》(罗马尼亚等)等为名。少数采用《信息公开法》(日本、韩国等)为名的国家法律中，也找不到对“信息公开”的明确界定。

在实践层面，“信息公开”概念的使用极为泛化，各种官方文件、官员发言、工作部署等，从不同的角度，使用同一个“信息公开”词语表达不同的内容。例如，为了进一步强化环境监管力度，国务院办公厅发文要求“每月公布……违法违规单位及其法定代表人名单和处理、整改情况”[1];面对严峻的食品药品生产安全形势，有关部门开始着手建立食品药品生产“黑名单”制度，将不诚信乃至不守法的食品药品生产主体的失信行为乃至违法行为记录在案，向社会公布;政府有关职能部门对于可能发生的地质灾害，如山体滑坡、泥石流等，要及时向有

关人员发布预警信息，避免灾害造成的损失;等等。当然，还有人们更为熟悉的信息公开申请以及相应的复议诉讼。在理论研究领域，人们对“信息公开”的认识已有所深化，开始有意识地将“信息公开”进行类型化的区分，如有学者提出作为行政处罚之一种——声誉罚——的信息公开的概念[2];有学者提出“处罚结果公开与曝光不能混同”[3]，即认识到基于知情权的信息公开与作为行政处罚手段的信息公开之间应当有所区别;等等。我国信息公开行业主管部门负责人基于丰富的实践经验，初步提出了对“信息公开”作类型化区分的观点。[4] 法定定义的缺失，以及实际使用中的泛化，致使客观上存在巨大差异的不同类型“信息公开”被混为一谈，本应通过不同路径加以推进的“信息公开”被纳入一个笼统的框框不加区分地统一部署并推进。显而易见，这种做法不仅不能真正推动行政透明化，反而在一定程度上消解了“信息公开”的科学性和严肃性，并在一定程度上淡化了比公开透明更加重要的其他与“信息公开”有关的价值取向。有鉴于此，本文通过系统考察我国和其他国家的法律体系，区分出5类“信息公开”基本类型，分别是基于知情权的信息公开、作为具体的行政程序环节的信息公开、作为行政处罚方式的信息公开、作为专门公共服务的信息公开以及作为行政管理措施的信息公开。对于每一类信息公开，都从法律依据、公开主体、公开客体、公开对象、公开方式、法律后果等6个方面做了全方位的比较与阐述，进而得出结论：不同类型的信息公开之间，存在内在的根本性差异，对信息公开的推进，应当按照各自的内在属性，选取不同的法律路径差异化地实施。

二、信息公开基本类型的划分及各自的基本范畴

(一)基于知情权的信息公开。

基于知情权的信息公开，是近年来发展最为迅速的一种“信息公开”，也是“信息公开”成为世界性热点领域的主要载体。基于知情权的信息公开，其核心是知情权的法制化。知情权是一种较为抽象、宽泛的权利，它不仅名称多变——又被称为了解权、知的权利[5]、知悉权[6]，内涵宽泛，就连它的起源也是模糊不清，有学者从早至公元前8世纪即我国春秋时期便考证出知情权存在的证据。

[7]但是，在绝大多数相关论述中，对知情权的考证与论述一般从上世纪四十年代的西方国家开始。从最早在法律上确立具体的、可诉诸法院的知情权的美国来看，其在制定《信息自由法》的过程中，对知情权做了深入具体的阐述。期间，产生了两种理论。一种是将知情权演绎为宪法性权利。显而易见，美国宪法中并没有对知情权的直接规定。《信息自由法》的主要推动人、参议员约翰·E·莫斯在推动这项立法的过程中，通过演绎的方式逐渐确立了知情权的宪法依据。最初，莫斯将知情权即信息自由作为宪法所保护的新闻自由、言论自由、集会自由、宗教自由以及其他民主权利的基石，从而为信息自由找到宪法上的间接依据。[8]后来，莫斯进一步发展了这一理论。他将信息自由置于宪法明文确立的言论自由和新闻自由权利之内，作为言论自由和新闻自由的二级权利。[9]另一种关于知情权的理论选择的是一条完全不同的论证路径，由参议院司法委员会和约翰逊总统在《信息自由法》制定过程中提出。它把知情权的依据归结为民主制度的配套，即公众为了充分了解他们选举出的政府运行情况，有权得到政府的信息。而民主制度毫无疑问是由宪法确立的，因此，知情权也可以合理推导为宪法的内在要求。

[10]除这两种理论之外，在更早一些的时候，即美国制定1946年《行政程序法》(它的第3节是《信息自由法》的前身)的时候，对知情权还做过一种论证，认为之所以要确立公众的知情权，是因为关于行政的信息应当成为公共的财产，而不