残疾人基础服务设施建设情况的调研报告

内蒙古东部地区残疾人康复托养机构建设运营调研报告摘要:本文针对内蒙古自治区东部呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市四地残疾人康复中心、托养服务中心建设运营情况进行了全面调查,同时对康复托养设施建设的社会效益进行了初步分析,并针对当前康复托养机构建设存在的问题提出了解决方案。

关键词：残疾人公共服务设施；效益分析；供需矛盾一、引言康复和托养都是为残疾人服务的重要内容。

康复服务旨在综合运用医疗、工程、教育、职业、心理、社会等康复手段，提高或恢复残疾人身体功能；托养服务则主要是为智力、精神和其他重度残疾人提供基本生活照料服务。

残疾人康复和托养服务都可以有效恢复残疾人的生理及心智功能，减轻残疾程度，帮助残疾人回归社会，对改善残疾人生活条件，减轻家庭负担和促进残疾人融入社会具有重要意义。

目前，我区迫切需要康复服务的残疾人高达26.25万，急需得到托养服务的残疾人5.2万，大力加强残疾人康复和托养设施建设，推进残疾人服务体系规范化和专业化发展，势在必行。

“十二五”以来，随着国家对残疾人事业投入不断加大，残疾人社会保障体系和服务体系逐步完善，残疾人综合服务设施建设进入快速发展时期。

2013年国家发展改革委和中国残联共同编制印发了《“十二五”残疾人康复和托养设施建设规划》，《规划》提出，到2015年，通过新建、扩建、改造等方式、基本实现每个省（自治区、直辖市）和地级城市（地区、州、盟）都建有一所专业化残疾人康复机构，托养需求最集中的县（市、区）建有一批专业化的托养服务设施。

初步建成社会化康复服务网络和托养服务体系的骨干平台，推进残疾人服务体系规范化和专业化发展。

目前，内蒙古自治区12个盟市立项建设残疾康复、托养设施9个，103个旗县（市区）已立项建设残疾康复、托养设施65个，全区残疾人综合服务设施覆盖率得到极大提升。

二、内蒙古东部地区基本概况（一）经济社会发展状况呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市四盟市地处内蒙古自治区东北部, 东南与黑龙江省、吉林省、辽宁省和河北省毗邻，北与俄罗斯、蒙古国接壤。

四盟市总面积47.1万平方公里,占全区总面积的39.4%。

常住人口1155.9万人,占全区总人口数的46.2%。

国民生产总值5836.8亿元,占全区国民生产总值的32.4%。

（二）残疾人基本情况根据2011年第二次抽样调查显示，四盟市约有残疾人73.2万人，占全区总数的46.2%。

目前已办理第二代残疾人证的残疾人37.17万人，占全区持证残疾人总数的49.4%。

经2016年残疾人基本状况和需求专项调查显示，目前四盟市中约有12.7万残疾人享有不同程度的康复托养服务（其中建档立卡的贫困残疾人约2万名），仍有11.4万残疾人急需康复救助，5.2万残疾人迫切得到托养服务（附表2-1）。

东部四盟市残疾人基本状况附表2-1（三）残疾人事业发展概况随着国家和自治区对残疾人事业的不断推进，内蒙古自治区目前已基本形成横向到边、纵向到底的残疾人基础服务网络。

此次调研涉及的四个盟市共有40个旗县（市区），全部成立了残联组织，占全区旗县（市区）残联总数的38.8%，在编在岗县级残联工作人员225人，占全区县级残疾人工作者总数的38.8%。

建立街道（社区）、苏木（乡镇）基层残协组织7388个，配备残协专职委员7407人，分别占全区总数的51.1%和52.5%。

东部四盟市医疗机构开展康复服务情况附表2-2（四）现有医疗机构提供康复托养服务情况预防医学、治疗医学、保健医学和康复医学共同组成四大医学。

其中，康复医学作为20世纪中期新兴的概念，社会认知度较低，病患认可程度也相对薄弱。

现有医疗机构普遍存在偏向治疗医学、轻视康复医学的现象，导致医疗机构康复资源稀缺、康复工作经验不足、康复服务功能单一，无法满足庞大的康复需求人群。

经调查显示，四盟市目前共有各类公立医疗机构133家，其中开设康复科室的医疗机构97家，从事医疗康复工作的专兼职医师999人，康复服务业务用用房4.5万平方米。

但这些医疗机构普遍存在以下特点：一是康复项目单一，无法提供全方位的康复服务。

很多医院的康复科仅能提供扎针、烤电、穴位按摩等最基础的康复理疗服务。

二是康复流程扁平，未形成“大专科、小综合”的系统性康复服务机制。

现有康复科采取“随到随治、随治随走”的康复流程，对病患没有准确定位，对康复周期没有科学规划，缺乏整理康复理念的建立。

三是康复人才队伍水平参差不齐，无法为病患量身定制最为科学精准的康复方案。

县级医疗机构大都将重点放在治疗医师培养上，康复科的医生多数“半路出家”，缺乏系统的专业知识培训和康复技能训练。

四是康复基础设施老化，无法实现现阶段最先进的医疗康复手段。

有些基层医疗机构康复科配备的都是淘汰老化的康复设备，有些机构甚至仅有几张按摩床和几台健身器。

三、东部地区“十二五”以来残疾人基础服务设施建设情况为满足残疾人最关心、最直接、最迫切的康复和托养服务需求，“十二五”期间，内蒙古自治区大力加强残疾人康复和托养设施建设，特别针对残疾人口数量多、密度大的东部四盟市，给与了重点项目经费支持，力求保障残疾人平等享有基本公共服务。

（一）资金投入情况“十二五”以来，我区立项建设残疾人康复托养中心68个，批准建设面积26.1万平方米，中央累计投资2.88亿元，自治区本级配套资金1.3亿元。

同时中央和自治区两级对残疾人康复托养机构设施设备购置给与补贴，截止2017年8月，共下达设备补贴资金2382万元。

东部四盟市立项建设残疾人康复托养中心30个，中央投资1.1亿元，自治区投资7310万元，分别占全区投资总数的38.2%和56.2%，累计下达设备补贴1148万元，占全区设备投资的48.2%。

（二）机构建成情况四盟市30个立项项目中，目前已经建成并投入使用的机构3个，分别是通辽市残疾人康复中心、兴安盟残疾人康复中心和科右中旗残疾人康复中心，总建成面积3.3万平方米。

目前已建成但尚未投入使用的机构9个，包括呼伦贝尔市康复中心和阿荣旗残疾人托养中心等8个县级残疾人康复托养中心，其中呼伦贝尔市残疾人康复中心已进入内装修阶段，预计10月份投入使用，其余7个县级残疾人康复托养中心也预计今年年底前陆续投入使用。

在建中的机构11个，均为县级残疾人康复托养中心，预计2018年年底以前均可完工。

未建项目7个，其中翁牛特旗残疾人托养中心、突泉县残疾人托养中心、库伦旗残疾人康复中心等3个项目立项时间已达三年以上。

目前敖汉旗、阿荣旗、科右前旗正在进行办理征地手续，翁牛特旗经旗政府同意用200万元自治区项目资金购置了8套住宅楼用于残疾人托养，库伦旗旗委、旗政府未征求残联意见，将600万元项目资金挪作他用。

（三）机构运营模式目前已立项的30个项目中，除库伦旗残联和翁牛特旗残联未明确建设产权外，其余28个残疾人康复、托养服务均已明确产权，其中11个为合建项目，残联拥有部分楼层产权，16个为自主建设项目，残联拥有，独立产权。

目前已投入使用或已建成即将投入使用的残疾康复托养机构,采取或拟采取的运营模式主要有两种:一是残联自主经营。

由残联成立公立综合性机构，为残疾人提供医疗、康复、托养、辅具适配等综合性服务，机构采取“政府主导、绩效管理”的模式，通过向社会提供有偿服务维持机构正常运转，在此基础上为残疾人提供优惠或无偿服务。

如兴安盟残疾人康复中心采取的就是此类模式，由盟残疾人康复中心行使管理责任，通过编外安置、公益岗位和外聘等形式配齐医务人员队伍，为残疾人提供专业康复服务。

该种经营模式避免了其他机构介入后的权责不分，工作主动性和积极性难以调动等问题，但在专业人才队伍建设、设施设备更新和技术服务水平提升等方面略显后劲不足，需要借助多方力量，建立起人才引进、设备保障、技术提升等一系列配套机制，才能保障机构的良性运转。

二是委托其他机构代管。

主要委托各级民政、卫生公立机构，如福利院、中医院、蒙医院等，通过签署协议，明确双方责权，由专业机构代为管理运营，在行使机构本身职能的基础上，利用公立机构在机构、人员和设施设备方面的资源优势，为残疾人提供更为专业、全面的公共服务。

如通辽市残疾人康复中心就是采取此类运行模式，委托通辽市第二附属医院代为运营。

即将建成的呼伦贝尔市残疾人康复中心也拟委托呼伦贝尔市中蒙医院运营管理。

此种模式能够充分发挥入驻机构的人才资源、设备资源和技术资源优势，但在与残联行使监管责任、服务机构规范化管理和残疾人服务权益保障等方面需要建立全面、系统的管理机制，才能确保机构切实发挥好服务残疾人的作用。

四、东部地区残疾人康复托养设施社会效益分析（一）残疾人康复托养中心投入使用后发挥的积极作用。

目前已建成的5个残疾人康复托养机构建设成果已初步显现。

自机构建成以来，5个服务机构日接待残疾人达300余人次。

在调查中，很多残疾人表示，以往接受康复服务，需要去沈阳、哈尔滨等周边大城市，交通费、食宿费价格不菲，特别是残疾儿童的语言、智力康复和成年残疾人的复健康复等，康复周期长，去外地做康复，人力成本、时间成本和经济成本极高，一般家庭难以承担。

现在当地建成了残疾人康复中心，在家门口就能得到各类康复服务，为残疾人提供了便利，也为残疾人家庭减少了经济负担。

目前已投入使用的残疾人康复机构通过采取医康结合的模式，一方面承担残疾人康复、托养、辅具适配等多种形式的服务项目，另一方面向社会提供更为专业系统的有偿服务，极大填补了健康产业市场的需求空缺，发挥了引领现有产业，驱动新兴产业的积极作用。

如兴安盟残疾人康复中心实行康复中心、康复医院、辅具中心三个中心实行一体化管理体制，面向全社会开展功能评定、肢体脑瘫康复、智力（孤独症）康复、神经康复、传统康复、社区康复指导和辅助器具适配等服务，暨让残疾人得到了实实在在的公共服务，又为当地健全人提供系统化、专业化的健康服务，得到了当地残疾人和健全人的一致认可。

（二）残疾人康复托养中心无法落地带来的预估影响。

部分机构已经立项但仍未投入使用，甚至尚未开工建设的地区，无法解决当地残疾人康复“供给”与“需求”之间的矛盾，残疾人康复托养服务的短板和缺失，一方面致使许多处于重要康复期的残疾人不能得到及时服务。

另一方面会给残疾人家庭带来更加沉重的经济负担；同时也变相增加了相邻地区残疾人康复服务托养服务机构的工作压力，进而导致服务水平难以得到保证。

在调查中我们了解到，通辽市残疾人康复中心目前开展的孤独症儿童康复服务项目，基本处于满负荷运营状态，因通辽市周边旗县区未建立残疾人康复机构，而导致大量有康复需求的孤独症儿童涌入市一级康复中心，外来残疾儿童家庭除了承担康复过程中的心理压力外，还要承担高昂的房租压力，而作为本应发挥示范引领作用的市级残疾人康复中心，则承担了大量的具体康复任务，机构硬件环境和师资力量不堪重负。