地方性法规立法程序的规范化

地方性法规立法程序的规范化

地方性法规立法程序的规范化

地方性法规作为我国社会主义法律体系的重要组成部分，是对行政行为合法性进行考量的重要依据。无论是在调整范围、法规数量，还是在效力等级上，都在地方立法中占有重要地位。从权利和义务的角度看，立法活动实质上是通过法律规范对权利义务的配置进行重新分配的过程。在现实生活中，权利义务的分配可以有多种方案，但对于立法而言，选择的结果却只能是确定的。立法过程是利益分配的过程[1]。地方性法规作为地方立法活动的产物，对其制定过程进行严格的规制是十分必要的。任何权力的行使如果没有限制，就会很容易走上权力滥用的歧途，并影响权力运行的效力和效率。因此，从提高立法质量的角度出发，对地方性法规的立法程序进行法律规制是具有现实意义的。

立法程序，是指立法机关制定、修改或废止法律的步骤和方法。一般分为法案的提出、法案被列入立法机关的会议议程、法案的审议、法案的表决通过、法的公布等阶段[2]。地方立法程序同地方立法工作的效率和质量息息相关。程序法是实体法之母[3] ，程序正义是实现实体正义的前提。科学有效的程序可以为权利和义务的选

择提供一种相对公平的选择环境。同时，从经济学角度来看，好的制度可以使行为在更健康的方式上被反复重复，不断强化直至形成习惯。道格拉斯诺思提出制度效率是指在一种约束机制下，参与者的最大化行为将导致产出的增加，而无效率则指参与者的最大行为将不能导致产出的增长。[4] 完善的程序和良好的制度，对于克服地方性法规所面临的现实问题、实现立法民主、有效遏制地方保护主义和部门利益而言，都是不可或缺的。

基于对立法程序重要性的认识，从1979年省级人大及其常委会开展地方人大立法工作开始，各地人大就比较注重程序制度建设，也多在议事规则或专门规定中明确了一定的立法程序。特别是立法法出台后，各地纷纷制定地方的立法条例或者立法办法，对地方性法规的立法活动进行规范。但在实际操作过程中，由于规定立法程序的规范性文件的效力等级普遍不高，即使作为地方性法规的立法条例也因为缺乏统一的效力更高的程序方面的法律规定，受人为因素的影响而改变立法程序的情况也不可避免地存在。另外，关于程序的规定不但比较分散，而且所规定的具体操作方式也各不相同。例如，对于立法听证，由于缺少相应的具体规定，各地在组织过程中的实际做法也是多种多样，对听证程序、听证代表的遴选机制的规定也并不统一。严格意义上讲，这将直接影响听证效果。同时，对听证结果的采信机制不明确，对听证意见的地位和作用也没有明确的规定。再比如，虽然有的地方规定了重大分歧先行表决的制度，但以何种标准、由何种主体来判定法规草案在审议过程中存在的重大意见分歧则缺乏统一

规定。对于一个具体法规个案而言，这样不同判断的结果是完全不同的。如果认定存在重大分歧，常委会可以启动搁置审议机制或者进入三审程序，而如果在二审表决后出现条例没有通过的情况时，对该法规案的审议已告终止，提案单位认为确有必要的，也只能重新提报，那就等于是一个新的法规审议程序的开始。因此，仅靠地方性法规层面的自身程序规制是很难在解决现有问题上有新的突破的，迫切需要对地方性法规的立法行为进行更高等级的规制。应当看到，虽然立法法有效规范了地方立法行为，但在立法程序方面只规定了中央权力机关的立法程序，而对地方立法，特别是地方性法规的立法程序则没有具体规定。虽然有地方立法权的各地人大纷纷以地方性法规的形式确定了当地制定地方性法规的立法程序，但与在实体法方面充分的上位法依据的现实状况相比，地方立法活动在程序上可以依据的上位法则是十分稀缺的。根据立法法第六十三条的规定，地方性法规的制定不得违反宪法、法律和行政法规的规定，较大的市的地方性法规还不得与本省、自治区的地方性法规相抵触。因此，对地方性法规更高等级的规制只能寄希望于通过国家的宪法、法律和行政法规的立法行为来完成。由于宪法本身的特点决定宪法规范的特殊性，其修改程序非常复杂，通过修改宪法规定来明确规范地方性法规的立法程序是不现实的，而行政法规作为国务院行政行为的产物，国务院作为行政机关，是无法对地方国家权力机关的职权活动进行直接调整的，通过行政法规对地方人大的立法行为进行程序调整和规制又具有无法逾越的理论障碍。因此，为解决地方性法规的立法程序缺乏统一规范的问题，

必须通过国家立法来实现地方立法程序的规范化。

一、关于地方性法规立法程序的规范化的途径

首先，要加快对行政处罚法、行政许可法、行政复议法和立法法的配套立法建设。通过法律解释的方式，明确3部法律中未能具体规定、实践中存在分歧的相关问题，特别是对于行政许可的种类和范围进行细化，防止因为具体理解的不一致而导致的各地方出现完全不同的立法尺度，巩固在控制地方性法规过度扩张方面已经取得的成果。为了使地方立法更能有法可依，应当通过加快行政法律的立法进程，使包括正在酝酿过程中的《行政强制措施法》在内的有关行政方面的法律尽快形成完整的体系，为地方性法规提供更多的立法法律依据，使地方性法规的立法选择具有明确的法律边界。实践证明，我国行政复议法、行政处罚法、行政许可法和立法法的制定和颁布，已经显现了行政法律对地方立法行为有效的、积极的指引和规范作用，对于控制地方性法规的扩张是十分有效的。根据对行政复议期限和程序、行政处罚种类和设定权限、行政许可的适用范围和设定权限、地方立法权限和立法依据等方面的规定，通过对行政处罚和行政许可等展开的大规模的法规清理活动，不但有效解决了一些历史遗留问题，有效降低了地方性法规的立法过程中的随意性，也使得比地方性法规数量更多、问题也更集中的地方政府规章的立法质量得到了很大的提高。更为重要的是，作为上位法，这些法律规定能够明确对地方性法

规进行合法性评价的依据，减少了地方保护主义和部门利益在地方性法规中的表达机会，使得立法层面上的法制统一成为了可能和可以预期的现实。

其次，要加快地方性法规立法程序法的立法进程。卢遇在论及选择与程序的关系时指出，所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统[5] 。在立法法出台后，国务院很快出台了针对行政法规和规章立法程序的专门规定，而地方性法规在程序方面则一直缺乏高位阶法律规范的规制。关于地方立法程序的法律可以有两种立法模式选择，一种是仅针对地方性法规的

立法程序进行规定，另一种是将地方性法规、经济特区立法、地方政府规章等立法程序一并进行调整，定名为地方立法法。考虑到立法难度，我个人建议还是先制定地方性法规立法程序方面的法律更具有可行性。

二、关于地方性法规立法程序规范化的重点

对于地方性法规具体的立法程序的规范内容，笔者建议重点考虑以下几方面的内容：

第一，为地方性法规的立法民主化提供法律保障。重视民主立法程序的设计与运作是现代法治国家重要的标志。在法案的项目提出、起草、提报、审议和表决等不同环节中都可以设计公众能够参与的机制,为社会力量的公平参与提供公开、平等的平台，使法案充