关于证券监管体制的几点看法

关于证券监管体制的几点看法

摘要：证券监管体制是指一个国家通过立法设立或认可的对该国证券行业进行制度化管理，控制与协调的整个体系。进一步完善我国证券监管体制将对我国的证券业的健康发展有重要的意义。

关键词：证券监管；证券法；体制

引言

证券监管体制是指一个国家通过立法设立或认可的对该国证券行业进行制度化管理，控制与协调的整个体系。

证券市场本身的特征及其在经济生活中的重要作用，决定了各国对证券市场进行监督管理的必要性。证券市场具有很大的投机性和高风险性，在证券市场比较成熟的国家，证券市场是国民经济的神经中枢，国民经济的一切变化都会反映到这里。因此，为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，各国都是根据各自的国情采用不同的证券监管体制，对证券市场实施监管。

一、西方国家证券市场的监管体制

1.监管体制的基本类型

世界各国证券业的发展状况和证券业的立法类型不同，其证券市场的监管体制也呈现出较大差异。这种差异以西方发达国家为代表，可分为三种类型：一是以美国为代表的集中立法管制型；二是以英国为代表的自律管理型；三是以法德为代表的中间型。

2.各类型之间的联系及优缺点

集中立法管理管理体制与自律管理体制存在着许多相似之处：(1)高度发达的证券法体系都是建立在完备成熟的市场经济之上。(2)高度重视证券市场的自

律管理，即使是美国亦注重在政府干预与证券市场自律之间留下足够的自治空间，不直接对证券市场进行干预，使自律管理成为政府的必要补充。(3)充分尊重证券市场资源配置的效率，实现了效率与公平、秩序的和谐统一，突出体现在两国证券法体系详尽规范了投资决策，从而促进资本流向高效益，高回报公司，实现社会资源配置效率的最大化。(4)从发展趋势上看，两国证券法体系有相互靠近的趋势。(5)证券市场国际化趋势显著，而且对国际证券业的“自由化’’做出了积极的反应。(6)注重证券从业人员资格与素质的培训。

当然，英美证券法体系并非完美无缺。自律管理型体制通常把重点放在市场的有效运转和保护交易所会员的利益上，常因证交所与其成员的千丝万缕的联系，致使证交所执行仲裁和惩戒职能时出现偏袒与其亲近的证券商的倾向，对投资者保障不充分，且易造成行业垄断与利益禁锢，与证券市场一体化相悖；管理者的非超脱性难以保证管理的公正；由于没有立法作后盾，管理手段较弱；由于没有专门的管理机构，难以协调全国的证券市场的发展，易造成混乱状态，甚至给不法证券商和营业商有机可乘。

相应集中立法型体制也有一些缺陷，由于证券市场的广泛性、复杂性、法律滞后性，加上证券管理机关又超脱于证券市场之外，不能及时明察证券市场的发展变化而导致信息不相称，若没有证交所及证券协会的配合要单靠法律及政府机关的管理，难以实现有效管理又不过多干预的目标，常导致干预过度抑制市场活力或监控不力出现市场秩序的混乱。

因此，两种体制出现了互相融合的趋势。实质上，世界证券体系的这一变化是现代市场经济发展的客观要求。

二、《证券法》确立的我国证券监管体制的新框架

《证券法》规定：国务院证券监管机构依法对全国证券市场实行集中统一监管。国务院证券监管机构根据需要可设立派出机构，按照授权履行监管职责；在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监管的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性监管。从而确立了政府集中统一监管与行业自律监管相结合的证券市场监管体制。

国务院证券监督管理机构隶属国务院，是对证券市场进行集中统一监管的机构，其具体职权是负责制定有关证券市场监管的规章、规则，并依法行使审批权；依法对证券发行、交易、托管登记、结算进行监督管理；依法从事证券业务人员的资格标准的行为准则，并监督实施；依法对违反证券市场监管法律、行政法规的行为进行查处等等。

国务院证券监管机构可以需要设立派出机构，各地原地有证券监管机构由国

务院监管机构直接领导，这就使地方证券监管机构能够超脱于地方政府之眩，摆脱地方利益的影响，从而更好地发挥监管职能。还必须协调好地方证券监管派出机构与地方政府之间的关系，两者形成合力，相互配合，才能对证券市场发挥最为有效的监督作用。

自律组织的监管。充分的自律意识和自律监管是证券监管的充分条件，而政府只存在此基础加强监管，才能起到良好的作用，两者各有优缺点，只有相互补充才能做到优势互补。我国必须借鉴国外成功经验，加强自律监管。《证券法》明确了证券交易所和证券业协会的自律职能。

三、我国目前证券监管体制存在的问题

1997年以来,我国逐步建立了以证监会及其派出机构为主体、以证券交易所和证券业协会为补充的集中统一的证券监管体制。实践证明,它对于规范市场秩序,保障投资者合法权益,推进证券市场健康稳定发展,发挥了重要作用。同时,我们在监管实践中也感到,随着经济改革的不断深化,对外开放的逐步扩大,现行证券监管体制也出现了一些不适应的地方：

1.监管职责不清晰

(1)与中央有关部门职责分工不合理：按照我国《证券法》的有关规定,”在中国境内股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易,适用本法”。”政府债券的发行和交易,由法律、行政法规另行规定”。由此可见,对构成证券市场”半壁江山”的企业债券和政府债券,既不适用《证券法》,也未纳入集中统一管理体制。

从实际监管分工看,财政部负责国债的发行和管理,国家计委负责企业债券的发行审批,人民银行负责企业债券的利率核定,证监会负责企业债券的上市监管。这种多头管理格局,既分散了监管力量,加大了政策协调难度,又在一定程度上造成当前银行间债券市场、交易所债券市场与凭证式国债市场相互分割，没有真正形成统一的债券市场。

(2)地方政府的管理职责不清晰：实行垂直管理的证券监管体制以后,由于地方政府的管理职责不清晰,加上双方协调配合不够,在实际工作中出现了”监管部门管不了、地方政府不愿管”的现象。

2.现有监管人员与承担的繁多职责相比尚嫌不足

从发达国家的监管经验看,配备充足的监管人员是有效开展监管工作的必要条件。而衡量监管力量是否充足,除了要考虑市场规模的大小和监管对象的多寡外,还要充分考虑监管职能的复杂程度和监管地域的宽广程度。

3.监管权限配置不尽合理

(1) 对违法违规行为重处罚、轻补救,重事后处理、轻事先预防，不能补救或补偿违法行为给市场或投资者带来的损害和损失。同时,由于这些措施都是事后处理,对那些监管机关发现的将要发生或已经发生、尚未造成后果的违法违规行为,监管机关缺少权限来采取适当措施及时予以制止或预防。(2) 行政执法权相对不足。如证券监管部门在稽查工作中没有强制传唤权,没有银行帐户的查询、冻结权,也没有与公安、检察、法院、工商、税务、海关等执法部门建立有效的协调配合机制等。这种情况,说明我国证券监管权限仍然是一种”重在控制”的权力配置结构。在我国证券市场发展到一定阶段后,这种权限配置不利于监管部门提高执法效率,不能适应维护投资者正当权益、维护市场正常秩序的需要。

4.监管方式有待改进

我国证券市场是在经济体制转轨过程中发展起来的,仍残留着一些计划经济痕迹。

(1)是重审批,轻监管；

(2)是重合规性监管,轻持续风险监控；

(3)是重实体合法,轻程序公正。

四、进一步完善我国证券监管体制的若干建议

1.进一步明确证券监管职责

为了完善我国证券市场结构,从根本上解决多头管理体制对我国债券市场的消极影响,有必要修改《证券法》,将债券市场和场外市场明确纳入《证券法》规范的范围和证券市场集中统一监管体制。地方政府在配合证监会查处证券违法违