20161127公共管理学第二次作业

公共管理学第二次作业

作业2：案例分析

北京系列治堵手段被指总让民众为无效政策买单

北京市拟征收交通拥堵费的消息近日引发公众热议。9月2日公布的《北京市2013—2017年清洁空气行动计划重点任务分解》的通知中写道，“市交通委、市环保局牵头规划低排放区，研究制定征收交通拥堵费政策”。

尽管只是“研究”阶段，但许多市民对征收交通拥堵费政策并不买账。一些北京私家车主认为，“在购车和用车过程中已支付了购置税、车船税、燃油费等高昂费用，其中包含了城市建设、交通管理的费用。再征收拥堵费，不但很难有效治堵，甚至有横征暴敛之嫌”。

一些专家学者也对征收拥堵费提出质疑。《北京市2013—2017年清洁空气行动计划重点任务分解》提到，研究制定提高用车成本的经济政策，是为了降低机动车的使用强度。对此，有专家认为，由于公交系统尚不完善，私家车缺乏可替代性，即使提高使用成本，也很难降低市民对私家车的依赖度。

事实上，北京市公交系统尽管覆盖了主城区及郊县，也推出了“开辟公交专用车道”等鼓励公交出行的政策，但仍有不少需要完善的地方。北京市公交集团近期开通的“定制公交”就是一个证明，在北京中心城区较为偏远的天通苑、回龙观一带，由于居住人口多，公交线路少，驾驶私家车出行成为了居民首选。为了降低汽车排放量，北京市公交集团征集当地居民意见后推出了定制公交服务，鼓励居民改乘公交出行。

“虽然说清洁空气的主要责任在环保局，但最终达到清洁空气的目的，需要政府各个部门以及社会公众的共同参与。”北京市环保局有关人士告诉中国青年报记者，环保局方面的观点是，北京五环之内已经没有了工业，在污染排放中，生活排放占比越来越高，比如说机动车排放。因此“新的污染问题，必须要有新的解决方式，必须全社会共同参与。”

新老治堵政策都需要进行评估

此前，为了治理交通拥堵，北京市已经出台了多项措施，从实施限行措施，到实施摇号限购政策，再到大幅提高中心城区停车费，一系列的治堵措施实行下来，老百姓的感受是“北京的交通依旧很堵”。

不仅治堵效果不理想，在2011年大幅提高停车费的举措出台后，还暴露出巨额停车费的收取和去向存在问题。

据媒体报道，收取停车费是政府购买企业服务的方式，由于道路产权方是政府，作为管理方的停车公司除了缴纳营业税外，还需要向政府缴纳一定的占道费。但政府上涨停车费后收取的停车费不增反降。一直关注停车问题的北京市政协委员安建军曾经通过媒体呼吁，“进一步研究停车费构成，并加大停车费流向的公开程度”。

在国家行政学院法学教研部副主任杨小军看来，政府在出台一个新的治堵政策之前，有必要对之前的政策先做一个评估。为了保证评估的科学和公平，“这个评估不能由政府自己来做，而应该由非官方的第三方来做。”

他认为，现在的政策是逐渐累加的，政策缺少系统性的思考，一项政策没有取得预期效果，比如说限行，那么就会采取下一项政策，“一招不行上第二招，第二招不行上第三招。”杨小军说，如果不对之前的政策效果进行评估，就不能判断过去的政策是否合理，也不能判断新的政策能否发挥作用。

北京航空航天大学公共管理学院教授任建明也认为，先前的政策出台后，对交通拥堵状况的改善并不明显，“之前通过限行这种刚性政策来改善交通状况，实际上迫使一部分家庭购买了两辆车、三辆车。”“如果收取拥堵费后，交通状况没有得到改善，政府可以取消收费，并且把收取的钱还给大家。”杨小军认为，不能总让老百姓替无效的政策埋单，如果政府做不到归还这一点，那么，再出台新政策之前，就要充分进行评估，慎之又慎地使用权力。

此外，任建明还提到，拥堵费对于抑制公车的出行不会起到明显作用，因为公车使用的是公款，对价格和成本都不敏感，如果北京真的下决心改善交通拥堵问题，就应当从减少公车做起，仿照广州的做法，给公车安装上定位系统，以便接受社会监督。

征收交通拥堵费必须有法律依据

值得注意的还有，当提出将研究制定征收交通拥堵费的政策后，很多媒体对拥堵费能否达到缓解拥堵的目的提出了质疑。而一些专家指出，拥堵费的概念是什么，政府有没有权力征收拥堵费，这些都是需要商榷的问题。

“如果征收交通拥堵费不通过人大的立法程序，由行政部门来收取，那么就属于行政收费。”中国人民大学法学院教授朱大旗认为。

他向记者介绍，国家为了公共事业或者公共管理收取费用，这些费用一定要征得被征收者的同意。为此，应该经过人民代表大会的同意，同意的方式就是通过立法。

“不管是收税还是收费，都应该有高层次的立法，根据相应的收费范围，全国性的收费应该由全国人大通过，地方性的收费应该通过地方人大来通过相应的收费条例。”朱大旗说。

对制定征收拥堵费的举措，首都经济贸易大学教授焦建国认为，拥堵费肯定不是税收，属于收费。而这样的收费其实并不在少数。而出现零散繁多收费的原因是缺少法律的约束。

“目前，收税是以税收法作为依据，行政收费还没有立法的约束。”朱大旗告诉记者，中国的行政收费法目前还是空白，他认为，应该制定一部全国性的行政收费法。

而据媒体报道，早在1999年全国人大就曾起草过行政收费法，在2005年两会期间，有代表提交议案，建议制定行政收费法，还草拟了范本。2007年，国家发改委相关负责人表示，“收费项目的设定，应当以法律为依据，而不是以行政审批方式设立。”

此外，还有一些人士提出，如果征收交通拥堵费的话，收上来的钱归谁使用，如何使用也需要明晰。此前，北京市作出提高停车费的决定之后，有媒体曾针对停车费的流向提出了疑问。

针对当时的疑问，相关方面回复，占路停车费用是收归政府的，政府用这笔资金发展交通设施，这些费用将实行收支两条线，相当于政府出钱购买服务，一方面保证经营企业微利运营，另外一方面确保停车费用于城市基础设施建设和公共交通服务。

“拥堵费应该怎么用，需要考虑收取这个费用的出发点，因为（这一政策）是由交通和环保部门一块提出来的，首要的是解决环境问题，其次是交通问题。”中国道路运输协会秘书长王丽梅说，不管侧重哪方面，都要取之于民，用之于民，因为这笔钱是由纳税人支付的。

结合案例，运用公共政策的相关原理，谈谈北京治堵的政策过程中存在什么问题？并提出你的改善方案。

答：首先要了解公共政策的含义：社会公共权威在特定的情景中，为达到一定的目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。

1. 实施效果预测：“拥堵费”不能成为治堵之本。这些措施确实能够在一定程度上起到缓解交通拥堵的目的,但是这些临时举措多为“表”而不是“本”。北京治堵方案并不能真正解决北京拥堵问题，甚至还会加剧矛盾，使问题更加突出。

2. 原因分析：政策执行的效果受很多因素的影响，根据马兹曼尼安和萨巴蒂尔的观点，可将影响政策有效执行的因素概括为三方面：问题的难易程度，法令控制力和非法令性因素。（1）.问题的难易程度：从案例中看到北京治堵的政策主要是“推出北京市拟征收交通拥堵费”，这种一刀切政策存在许多问题：根据公共政策的相关原理可以看出治理北京拥堵问题，需要广泛的参与，不单单是用车人群的问题，拟征收交通拥堵费不能解决人们出行的需求也达不到少用车、不用车。现代社会居住在城市的人们普遍家庭经济良好，拥堵费只是略微增加了一些出行成本，但最终还是会转嫁到企业的产品成本或其它成本中去消化，是一时指标不治本的做法，除非通过高额征收交通拥堵费把他们变回穷人用不起车，那社会不是在进步是在倒退。所以执行时的难度较大，效果也会大打折扣。

（2）.法令控制力：目标的精确性不高，此前，为了治理交通拥堵，北京市已经出台了多项措施，从实施限行措施，到实施摇号限购政策，再到大幅提高中心城区停车费，一系列的治堵措施实行下来，老百姓的感受是“北京的交通依旧很堵”。对此前已经出台的法令还没评估效果，没有完善配套的措施跟上，又接着出台新的法案必将也会如同前辙，效果不好，没有解决正真的根本，反而越治越堵。

（3）.非法令性因素：接受采访的学者和民众对此项政策的出台颇有看法，可见政策缺乏公众的支持，缺乏广泛共识所以效果不好。

3.改善方案的建议：

（1）. 造成拥堵问题的根源是城市居民对外出交通工具使用不断需求和交通拥堵之间的矛盾，解决这一矛盾，要从多方面入手：行政经济中心向四周扩散，加快建设二线三线城市，逐步把北京城区人口密度的逐步调整分流到二线三线城市甚至更远郊区。

（2）.配套加快交通路网基础建设，增加、配套高效高速公共交通工具（如磁悬浮、轻轨高铁、大运量公交及其它新概念公共交通工具）通向周边二三线城市，为市民出行真正提供方便分流出行的时间和方式等等。

（3）.限制进入中心城区的机动车数量，以配套公共交通工具为主，公共交通工具的路网更加完善合理发达，真正能媲美自驾般的方便。

（4）.配套相关法律法规予以保障。

（5）.不断完善和改进政策的缺陷，持续改进，执行力度要强。