玉树地震灾害再次凸显应急准备重要性

　第6卷　第2期　2010年4月 中国安全生产科学技术Journal of Safety Science and Technol ogy

Vol .6No .2

　Ap r .2010

文章编号:1673-193X (2010)-02-0005-03

玉树地震灾害再次凸显应急准备重要性

3

刘铁民

(中国安全生产科学研究院,北京100029)

摘　要:为了进一步总结我国应对巨灾的经验与教训,作者采用公开发表的资料,分析了玉树地震等巨灾处置过程显现在应急准备能力方面的缺陷和薄弱环节,就此提出进一步加强我国应急准备能力建设的建议。

关键词:玉树地震;应急准备;应急管理中图分类号:X9 文献标识码:A

　收稿日期:2010204222

　作者简介:刘铁民,男,研究员。

3基金项目:国家自然科学基金重点项目《城市重大危机事

件动态演化及应急行为规律研究》(编号:

70833006)资助

The sign if i cance of em ergency preparedness h ighlighted by

Y ushu earthquake once aga in

L IU Tie 2m in

(China Acade may of Safety Science and Technol ogy,Beijing 100029,China )

Abstract:For su mmarizing the experiences and less ons t o terrible catastr ophe ’res ponses in China,the author ap 2p lied published articles and analyzed the shortcom ings and weak links of e mergency p reparedness capacity dealing with the cataclys m s such as Yushu earthquake .He offered p r oposals t o strengthen nati onal e mergency p reparedness capacity .

Key words:Yushu earthquake;e mergency p reparedness;e mergency manage ment

近几年,在科学发展观指导下,我国应对突发灾难能力明显提高,但总结分析2008年我国南方冰雪灾害,“5.12”汶川大地震和这次青海玉树大地震等抗灾工作,可以发现,在面对巨灾方面,应急准备工作存在明显不足。应急准备(e mergency p repared 2ness )或称灾害准备体系(disaster p reparedness sys 2te m )是在“9.11”事件后受到特别重视的应急管理

新概念。在印度洋大海啸和卡特里娜飓风之后,包括美国在内各国政府和学界认真总结经验和教训,一致认为造成灾难损失严重主要原因之一是准备能力不够,进而提出国家应急管理的最核心任务是应急准备。例如美国政府在卡特里娜飓风调查报告《The federal res ponse t o hurricane Katrina less ons learned (2006.4)》中明确提出这次巨灾“暴露了联

邦、州和地方对灾难应急准备和响应能力方面存在

明显缺陷”,并且要求“改正政府行为”,“对目前的政策、体制和机制做出重大调整”。美国国土安全部在2007年9月颁布了《国家应急准备指南(NPG )》,2008年1月发布了《国家应急框架(NPF )》取代国家应急预案(NRP );2008年8月发

布了《综合应急准备导则101:编制与维护地方政府应急预案(CPG101)》等一系列重要法规文件,加上原有国家事故应急管理系统(N I M S)等基础,基本形成了国家应急准备体系框架;其应急管理的国家目标也做出战略调整,即逐步实现其重心从应急处置向应急准备的重大转变。

应急准备体系是一个多维层次结构体系,在基础层面包括应急相关法律标准、社会道德及应急准备文化等;在支撑层面包括应急科技、资金、人力等资源;在功能要素方面,有应急队伍、装备、物资等单元,以及这些要素组合形成的各种应急能力;在具体行动层面,通过“建设规划”合理配置科技、资金、人力等资源,形成各种必要且适度的应急能力;通过“应急预案”将特定范围内的应急能力与相应的组织结构和运行机制结合起来,形成应对某类突发事件的制度性安排。过去传统的应急准备曾被认为是防灾减灾工作的一个组成部分,其工作重点仅限于事故发生前期阶段,现代应急管理体系思想则强调,应急准备不仅仅是应急管理的基础性工作,而且贯穿从应急准备、初级响应、扩大应急到恢复的全程,并要通过不断的评审改进,推动应急能力的持续提高。

从各方面得到信息提示,这次玉树地震抗灾工作成绩巨大、世人瞩目,但仍然显露出应急准备方面的一些不足,具体体现在应急预案、应急指挥组织、基础设施(包括民居与公共设施抗震准备)、应急装备与物资、救援队伍专业化和志愿者组织化以及应急能力教育、培训、演练和应急准备文化等几个方面,实质上反映的是我国应急准备体系的结构性缺陷和制度化薄弱。

结合包括玉树地震等灾害在内的最近几次突发事件发生和应急响应过程,可以发现,我国应急准备体系方面存在某些需要进一步加以改进的薄弱环节。

从应急准备体系建设规划的角度,我国还没有制定清晰应急准备战略目标没有建立各类应急能力的建设标准及评估方法,没有专项的国家重要基础设施和关键资源保护计划,也没有明确的应急准备体系建设规划编制要求及指导规划编制的方法。因而,很容易造成应急能力建设的不平衡,布局不合理,出现能力缺失或者重复建设现象。应该进一步加强和规范应急准备体系的建设规划和实施。

从应急准备活动的持续改进过程来看,从国家到地方都还没有建立起应急准备自发持续改进的机制,大多数应急准备活动还是即兴式、政府号召式或事故(事件)推动式。如应急预案,虽然在政府的大力推动下,预案的数量不少,但其质量普遍不高,大多没有建立持续改进的机制。大多数应急预案缺乏风险评价、脆弱性分析和应急能力评估这些重要基础性工作,也很难通过持续和目标性很强的演练或救援实践对预案等准备活动实现评审改进。

从应急准备的组织体制方面,我国目前还缺乏类似美国N I M S那样适用于全国重大突发事件应急管理标准化模板,巨灾发生后,应急启动虽然很快,但形成统一有效指挥系统所需时间较长,改进空间也很大。在应急处置过程中,各个部门之间、地方、行业之间、上下级之间及至军地之间,应急指挥的术语、标识、通讯、信息交互、组织设置和运行机制不尽相同,没有明确的事先授权机制,各个指挥系统嵌合度较低,急需从制度建设上推进建立具有扁平网格化模式、规范化应急组织系统和统一指挥机制。

从应急准备的基础层面来看,社会公众的公共安全素质和应急准备自觉性不高,没有形成积极主动的应急准备文化。有时部分受灾群众对外部救援力量期望度过高,甚至可能产生依赖心理。特别是在当前灾害高风险地区和安全生产事故高风险行业缺乏有效社会保障机制情况下,更应该强化全社会的安全意识和培育积极主动的应急准备文化。例如志愿者队伍建设和活动组织应强调属地为主和社区自救互救,使志愿者应急准备工作更加规范、有序且有力,有利于应急救援统一协调指挥。

我国在应对巨灾时,表现出强大政治动员能力、高度集中统一的指挥权威和宽余灵活的决策自由裁量度等,是我国应急处置巨大优势,如果再能在政策上进一步调整,强化应急准备工作,能够明显提高国家整体应急管理能力。为此建议:

(1)组织专业化力量,对2008南方冰雪灾害、“5.12”汶川地震、“4.14”玉树地震和不久前“3.28”