浅谈城市治理中的法治

浅谈城市治理中的法治

作者：阳佳良孙孝东

来源：《法制与社会》2020年第04期

摘要国家治理离不开法治，法治化是实現国家治理现代化的必由之路。党的十九届四中全会指出“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”，新时代背景下，城市治理体系和治理能力的现代化需要多方面保障，而法治是最基础和最根本的保障。本文将以“人脸识别”抓拍交通违法行为为切入点，探讨应用“人脸识别”治理违法行为的起因及其利弊，结合相关理论分析行政效率与行政正义、“城市管理”与“城市治理”、城市治理与治理法治化的相互关系及其作用，并在此基础上提出新时代推进城市治理法治化的建议。

关键词城市治理法治化“人脸识别”

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2020.02.068

在经济飞速发展情况下，人们生活节奏加快，时间观念加强，但城市交通拥堵现象日益严重，文明出行观念的淡薄使闯红灯现象越来越普遍。长期以来，所谓的“中国式过马路”成为了城市交通管理的一种“痼疾”。因为不同于机动车管理办法，只能通过交警现场执法等方式规范和处罚行人与非机动车的交通违法行为。这一现象折射出公众法治观念的缺失与城市管理手段的乏力和无奈。

近年来，各大城市先后采取不同方式规范行人过马路时的不文明现象。运用互联网引入“人脸比对行人闯红灯抓拍系统”装置，运用高科技人脸识别装置抓拍交通违法行为，不但准确固定了各项证据，而且是事后惩戒的创新，缓解了相关部门执法压力。从社会舆论的压力和公民的羞耻心理的角度出发，这种方式能够有效贯彻“教育和处罚相结合”的执法理念，通过外在的技术手段和内在的心理制约，就能有效的遏制“中国式过马路”这一不文明现象，体现出我们城市治理方式的更新。但这种方式能否在大多数城市实施还有待商榷。在太原市引进“人脸比对行人闯红灯抓拍系统”的装置后，就引起了网民的热议。如某位网友表示：“看到自己的照片后，感觉非常惭愧，会改正。”但也有网友提出质疑：“这侵犯了个人隐私。”在全面推进依法治国、依法行政的今天，这种公开行人照片的行为是否具有法律依据呢？《公安机关执法公开规定》规定，公安机关不得向权利人以外的公民、法人或者其他组织公开涉及商业秘密、个人隐私的执法信息。根据我国《民法通则》第一百二十条规定，公民享有姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权，被侵权人有要求停止侵害.恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并要求赔偿损失的权利。因此，公开闯红灯路人的照片存在争论：公开照片能有效治理闯红灯现象，提高城市交通秩序。但同时一定程度上侵害了公民的权益。

（一）行政效率与行政正义

行政效率与行政正义的关系讨论一直是我国公共行政研究领域比较受关注的话题。我们需要正确理解行政效率和行政正义之间的关系，并合法合理运用，否则会造成行政效率低下、损害社会公平。

在经济学中，效率是劳动成果与为获得这一劳动成果所花费的劳动时间之比，注重投入和产出比例。在具体行政行为上要求用最小的行政投入换取最大的行政产出。同时，行政效率还看重社会效益，追求数量和质量匹配，价值和效用匹配。正义是一个历史的、相对的概念，罗尔斯认为：“正义是社会体制的第一美德。”换句话说，正义是彰显符合事实、规律、道理或某种公认标准的行为，它必须有利于人民。行政正义是“政府对社会公共事务进行管理的一种合理状态。”此状态应该是政府满足公众的合理关切，公平分配充足的公共产品与公共服务等社会资源，另一方面，政府制定的社会政策需能够造福于全体公民，适当帮扶弱势群体。

效率与正义应是不可分割、相辅相成、相互促进的辩证统一体。人们虽在不同时期对于行政效率和行政正义的追求略有不同，但如果仅为追求政绩上的效率，滥用行政权力不作为、乱作为，那将是忽略社会公平和道德底线，背弃了法律规范。

（二）从“城市管理”到“城市治理”

党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。行政治理公共性的“不平衡不充分”依然很突出，城乡之间、区域之间公共资源差距很大，维护公平正义等公共价值的障碍依然存在，社会对接行政资源能力依然不足，需要行政主体以更高水平服务社会，因此十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为国家重大战略，其意义是长远而深刻的。

从“管理”到“治理”，虽一字之差，却内涵深刻。“治理”一词在《汉语大词典》中的解释有四层含义：一是指统治;二是指理政的成绩;三是指治理政务的道理;四是指处理、整修。而全球治理委员会对“治理”界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共向事务的诸种方法之总和”。这是一个将复杂、矛盾的社会关系调和并达到共赢的渐进过程。它需要用权力使人们遵守制度规范，接受各种大多数人同意或认可的制度架构。因此我们发现治理是一个多方互动的过程，这个互动过程的基础是协调而不是控制。总的来说，治理在价值层面上更倾向于公共价值的实现，而在实践层面上则更注重多方协调，实现全面而平衡的发展。

因此，从城市管理到城市治理，一字之差体现出来的是党和政府对原有城市管理体制下执法机构臃肿、执法成本攀升、执法程序紊乱以及执法效能减弱的清醒认知，这必然导致公共价值的缺失。城市治理要求规范行政权力、强化立法权力、拓展司法权力，但最重要的是培育市场和社会“两条腿”，使前者具有自营能力，后者具有自律能力。

（三）法治化——城市治理的新形式

2015年，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国。十九大报告提出要“坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和能治理能力现代化。十九届四中全会上，习近平强调要“必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。法治化作为一种新的城市治理模式，它着眼法治目标、普及法治观念、追求法治价值，致力于推动城市发展的制度化、规范化、人性化，与国家治理现代化有机契合。制度治理要做好所负责的某项工作，使其有序进行;为此要对各项事务进行有效的协调和控制，包括了决策、计划、组织、指挥、安排等手段。而城市治理就是“通过决策、计划、组织、指挥、安排等手段，对城市的各方面事务进行有效的控制和协调，使城市各项事务井然有序而平安和谐”。现代城市治理离不开法治，要让充分反映人民群众意志的法律在现实生活普遍贯彻实施。城市治理法治化就是在立法、执法、司法、守法等方面得到有效实施，真正体现人民是城市的主人，人民城市人民管。

城市治理法治化的基本原則是城市治理中的基础和核心，是行动方向和行为标准。

第一，满足市民生活需求，要求城市有充足的资源满足人们各方面需求，使其有尊严地生活。

第二，坚持民主化原则。主要体现在作为城市治理主体的市民通过各种组织直接参与城市的治理，政府在城市治理中严格依法行政，并接受群众的监督。

第三，坚持社会化原则。在城市治理中，市民、社会组织能解决的事情，应由其依照法律规定和社会原则加以解决，尽量减少公权力的介入。

第四，坚持科学化原则。城市治理要从实际出发，实事求是，遵循城市治理法治化的客观规律，使各项工作的效率最优化。

第五，坚持长效化原则。要依法贯彻持续性的治理目标、治理行为和治理效果。

我们处在新时代城市快速发展的洪流中，城市治理面临诸多矛盾和挑战，全面实现城市法治化是时代呼唤、大势所趋、民心所向。我国城市治理正在进行法治化转型，期间不可避免地出现诸多困境，以“人脸识别”抓拍交通违法行为所带来的争议亦是如此。

实现城市治理法治化是伟大的时代命题，需扎扎实实、稳步推进。在治理方向、治理主体、治理方法、治理对象、治理配套等多方面均要找准问题、通力合作、精准发力。

首先，要建立健全城市治理规范，推进各项制度条例规范化。全面的、完善的规范是城市治理法治化的前提。它不仅需要以国家法律法规为依据，也需要根据城市自身情况建立一套符合城市内生性的规范体系为基础，二者相辅相成，构成了城市治理体系规范的总依据和总抓