“新常态”下生态绿楔地区规划控制方法研究 ——以黄冈市余家潭、蔡家潭生态区为例

针对生态绿楔地区面临的困境，尝试探寻符合我国经济社会“新常态”发展要求的生态 绿楔地区规划控制方法，并以黄冈市余区规划控制提供经验借鉴及参考。
2 生态绿楔地区面临的困境
2.1 城镇快速扩张，蚕食日趋严重——如何保护？
城镇化进程初期， 由于城镇建设用地的供需矛盾较小， 城市管理者的关注点主要集中在 城市建设区的发展，对生态绿楔地区保护的重要性认识不足。随着城镇化进程的加快，城市 空间的快速扩张， 日趋紧张的城镇建设用地及政府过于依赖土地财政的经济增长方式， 使得 “蚕食”生态绿楔地区的现象日益严重，这不仅导致了城市空间的无序扩张及结构失控，更 在一定程度上破坏了城市赖以生存的自然生态环境。因此，在城市总体规划结构的基础上， 结合区域生态框架及自然生境分析， 明确生态绿楔地区的控制底线及保护要求是需要解决的 首要问题。
2.2 保护消极被动，实施主体缺乏——如何发展？
一方面，快速蔓延的城镇化扩张使得生态绿楔地区的消极保护往往成为建设项目入侵 的工具和手段，城市规划在此过程中基本处于消极被动的地位；另一方面，由于生态绿楔地 区的经济效益易于被忽略， 其保护规划往往与城市建设区域的发展相割裂， 导致生态绿楔地 区的发展功能较为单一，经济效益薄弱，缺乏投资实施主体，从而极大削弱了其保护实施动 力，造成生态绿楔地区基础设施落后，难以跟上城镇化快速进程的步伐。因此，应改变传统 的“消极保护”及“为了保护而保护”的思维理念，强调“主动保护”及“以发展促保护” 的规划行为方式，结合生态绿楔周边区域的发展态势，通过主动策划规划项目，改变规划被 动应付的滞后地位， 为规划管理提供技术依据， 同时提升生态绿楔地区保护建设的实施动力， 增强保护规划的可实施性及可操作性。
1 引言
随着中国经济社会迈入“新常态”的发展阶段，经济发展已由“高速增长期”进入“增 长速度换挡期” 。从历史维度来看， “新常态”之“新”给中国城市的发展方式提出了新的要 求，一方面，传统的“重规模、重外延、重扩张”的粗放扩张方式应转变为“重质量、重内 涵、重集约”的精明增长方式，另一方面，在生态文明制度逐步建立的今天，过往的经济增 长主导型发展应逐渐向注重生态、文化、社会等多种要素协调共融的可持续发展转变。为了 适应这些转变， 规划师应帮助地方政府建立城市发展的底线思维， 通过划定城市的增长边界， 将城市发展重点由向“外围地区”要“发展增量”转变为“严控增量、盘活存量” 。 为了“守住”城市增长边界，避免城市建设用地向外围“摊大饼”式蔓延扩张，我国的 大中型城市多采取组团式多中心布局模式， 通过在各功能组团之间设置生态绿化隔离区， 形 成“楔形”穿插布局的态势，这样的生态绿化隔离区被形象地称之为“生态绿楔” 。由于城 市总体规划层面缺乏针对生态绿楔地区细致完善的控制要求， 而控制性详细规划的关注重点 仅针对城市建设区， 使生态绿楔地区在面对城市迅速扩张的巨大压力面前， 呈现蚕食和无序 发展的失控状态。为了适应“新常态”下“建立底线、控制增量”的发展要求，切实保护城 市增长边界的“边防战士” ，有效控制城市的空间布局结构，同时充分发挥生态绿楔的生态 调节、生产服务、文化景观及旅游游憩等功能，有必要将生态绿楔地区纳入城市整体空间进 行统一规划控制，从而合理引导城市的精明增长，实现城市的整体可持续发展。
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“新常态”下生态绿楔地区规划控制方法研究 ——以黄冈市余家潭、蔡家潭生态区为例
罗文静，黄凯
摘要：结合中国经济社会“新常态”下的城市发展要求，针对生态绿楔地区在保护和发展过程中面临的蚕 食日趋严重、实施主体缺乏及管理真空失效等困境，以“生态优先、复合利用、弹性发展”为总体理念， 提出“分类保护、分区管制、分级控制、分期实施”的规划建设思路及“生态先导、发展引导、控制主导” 的规划管控方法，并以黄冈市余家潭、蔡家潭生态区为实例，从生态保护及空间管制、功能定位及项目准 入、空间布局、配套设施及规划控制等方面深入探讨生态绿楔地区的规划实践。 关键词： “新常态” 生态绿楔 规划方法 黄冈市
区的保护发展规划通过控制性详细规划的方式进行落实， 结合其在保护实施过程中可能遇到 的问题，明确强制性和引导性的控制要求与内容，从而为规划管理部门提供法定管理依据。
3 生态绿楔地区规划控制方法
结合“新常态”下的城市转型发展要求，针对生态绿楔地区面临的蚕食日趋严重、实施 主体缺乏及管理真空失效等困境， 为增强保护规划控制的针对性、 科学性及可实施性， 以 “生 态优先、复合利用、弹性发展”为总体理念，在强调“保护生态环境”为第一原则的基础上， 采取主动保护的方式， 根据区域功能需求策划功能项目， 为规划管理部门提供刚弹结合的管 控依据， 从而实现生态、 社会及经济效益的共赢， 有步骤有计划地推动生态绿楔地区的生产、 生活方式向生态、低碳方向转型。 在此基础上，提出“分类保护、分区管制、分级控制、分期实施”的规划建设思路，首 先通过生态要素的重要性评估，确定保护级别和重点区域；其次，划分空间管制区域，提出 保护管制要求，设定项目准入门槛；同时，借鉴国内生态地区的控规编制经验，对各类空间 管制区域提出控制要求；最后，针对生态绿楔在实施过程中可能遇到的问题，研究生态地区 的保护实施机制，制定分区实施计划。基于上述规划理念及思路，提出“生态先导、发展引 导、控制主导”的规划管控方法。
2.3 管控标准缺乏，管理真空失效——如何控制？
现行的《城市规划编制办法》重在对各类城市建设用地提供管理控制依据，而目前我国 大部分城市针对生态绿楔地区的规划主要停留在总体规划层面， 难以为规划管理部门提供细 致有效的管理依据，因此现行城市规划体系中针对生态绿楔地区的规划控制是有所缺失的。 尽管许多城市针对生态绿楔地区的规划控制做出了探索与尝试， 也取得了一定的成效， 但由 于缺乏统一的法定控制标准，难以形成能推广应用的管控工具。因此，有必要将生态绿楔地