特色小镇PPP项目实施方案

漳州市水仙花特色小镇建设
PPP项目
实施方案
项目实施机构：
项目咨询机构：
漳州市水仙花特色小镇建设PPP项目实施方案签
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项目负责：
主要编制人员：
目录
一. 项目概况 (1)
1.1 基本情况 (1)
1.2 项目背景 (2)
1.3 项目建设的意义 (3)
1.4编制依据 (3)
二. PPP模式的可行性和必要性 (8)
2.1 政策背景及要求 (8)
2.2 PPP模式的可行性 (10)
2.3 PPP模式的必要性 (11)
2.4 PPP全生命周期操作流程 (13)
三. 项目运作方式 (15)
3.1 项目特点 (15)
3.2 项目运作方式的判定 (15)
3.3 项目运作方式特征 (16)
3.4 项目运作结构图 (17)
四. 项目交易结构 (19)
4.1 投融资结构 (19)
4.2 回报机制 (22)
4.3 相关配套安排 (22)
4.4 支付担保方式 (23)
五. 合同体系 (25)
5.1合同体系 (25)
5.2 权利义务边界 (27)
5.3 建设边界 (29)
5.4交易边界 (30)
5.5 保障边界 (33)
5.6 衔接边界 (36)
5.7 违约处理 (38)
5.8 争议的解决 (39)
5.9 法律变更 (39)
六. 财务测算分析 (40)
6.1财务分析假设 (40)
6.2可行性缺口补助公式 (50)
七、物有所值和财政承受能力论证 (53)
7.1物有所值定性分析 (53)
7.2物有所值定量分析 (56)
7.3项目财政可承受能力论证 (62)
八、项目监管框架和绩效 (65)
8.1 项目监管 (65)
8.2 绩效考核 (67)
九、风险分配框架 (74)
9.1 风险分析 (74)
9.2 风险分配机制 (76)
9.3 风险分配原则 (77)
9.4 风险分配内容 (78)
十、政府采购 (80)
10.1项目具有的特点 (80)
10.2采购方式选择 (80)
10.3采购程序 (81)
10.4 社会资本方的资格条件 (82)
10.5采购标的 (83)
十一、项目移交 (84)
11.1移交种类 (84)
11.2移交范围 (84)
11.3移交委员会 (84)
11.4项目移交前的维护 (85)
11.5移交验收标准 (86)
11.6保险的转让 (86)
11.7技术的移交 (86)
11.8合同的转移 (86)
11.9移交费用 (87)
11.10移交效力 (87)
11.11项目移交违约及处理 (87)
十二、附件 (89)
附表1 总投资使用计划及资金筹措表 (89)
附表2 借款还本付息表 (90)
附表3 折旧摊销表 (91)
附表4 收入支出汇总表 (93)
附表5：利润及利润分配表 (94)
附表7：资产负债表 (96)
附表7：财务计划现金流量表 (98)
附表8：项目投资现金流量表 (101)
附表9：项目资本金现金流量表 (103)
一. 项目概况
1.1 基本情况
项目名称：漳州市水仙花特色小镇建设PPP项目
项目性质：新建
项目实施机构：漳州市人民政府同意将漳州市高新技术产业开发区（以下简称漳州市高新区）水仙花特色小镇建设采用PPP模式运作。

漳州市人民政府授权漳州市高新技术产业开发区成立项目领导小组，漳州市人民政府授权漳州市高新技术产业开发区建设局为本项目实施机构，漳州市九龙江圆山投资有限公司为政府出资方。

项目所在地：福建省漳州市高新技术产业开发区圆山脚下，九龙西溪南岸。

建设规模:新建和改扩建建筑面积5000平方米；改造及保护建筑面积4.4万平方米；新建和改扩建道路桥梁5500平方米；水系整治及景观4.24万平方米；新建和改扩建停车位1000个，面积3.9万平方米；室外场地及园林绿化8.07万平方米；花卉阳光房提升改造面积1.1万平方米；建设休闲广场1.43万平米小镇水电及设备安装，给排水、电气、消防，污水处理设施及市政其他配套设施等。

建设投资规模：本项目总投资54527.42万元，建设投资估算为51626.86万元（其中建筑安装工程费38242.12万元，建设其他费用13384.74万元），建设期利息2775.56万元。

项目最终建设总投资以高新区审计局审计的决算金额为准。

项目最终建设总投资以漳州市高新区审计局的决算金额为准。

建设期：小于或等于2年。

建设期拟定2017年月至2019年月。

运营期：13年（自项目完工验收，具备运营条件后计算运营期）。

股权比例：政府方占股30%，社会资本方占股70%。

暂定项目公司注册资本12906.72万元人民币，中标的社会资本方出资9034.7万元，占股70%，政府方出资代表漳州市九龙江圆山投资有限公司出资3872.01万元，占股30%，政府方股权份额以已支付项目前期费用和土地征收费用作为政府方出资，占项目总投资的比例计算，政府方股东参与本项目的收益分成。

项目进展情况:工程可行性研究报告已获批复，有关土地、环评、节能评估等的相关手续已经办理，土方平整、地堪、施工图设计、图审、预算编制及其他设计方案。

1.2 项目背景
随着经济的快速发展，漳州市正进入城市建设的加速时期，本项目涉及到漳州市高新区经济和旅游业发展的方方面面，是漳州市高新区旅游发展项目的重点工程。

通过保留原始建筑风貌和水仙花海、漳州本地文化和习俗、餐饮吸引与聚集、酒吧和夜市聚集、创意名宿与客栈聚集、创意工坊街区等多种方式吸引周边和全国游客到本项目游玩和消费。

以特色漳州建筑为骨架，旅游活动和商业业态为血肉，一地方特色人文为筋脉，以针对性主题（水仙花海）为魂魄；通过返祖控制业态打造特色街区提升商气人气，通过商业和旅游运营最大化提升物业附加值并带动投资型物业。

PPP模式的兴起为解决政府发展旅游业和运营旅游业问题提供了新思路，并已在我国旅游业建设中得到广泛推广应用，而目前漳州市高新区旅游业基础设施建设基本上仍由政府机构所主导，不利于增加基础设施有效供给。

因此，本项目采用PPP模式，既能充分利用社会资本的专业、人才、资金、经验等方面的优势降低成本，又能通过政府监管项目的建设、运营、维护，从而
不断提高了资金利用效率、管理水平，改善了服务质量，并最终实现旅游业基础设施供给水平与效率的提升，加快漳州旅游业快速发展提供机会。

1.3 项目建设的意义
投资建设本项目，可以改善漳州市高新区旅游条件，创造良好旅游环境。

充分利用漳州市的旅游资源，大力发展旅游业，使漳州市的旅游资源产生规模效益，使旅游商品的生产、交换、消费在地区内同时发生，逐步实现财富、经验、技术和产业的转移。

漳州市旅游资源丰富，丰富的旅游资源为漳州市旅游经济发展提供了独特天厚的优越条件，近两、三年来，旅游事业发展势头明显加快，显示出旅游业的牵动效应。

随着旅游业的发展，大大带动了交通、运输、餐饮、住宿、商品零售等产业规模不断扩大，进而实现了跳跃式发展。

1.4编制依据
1.4.1相关法律法规
1、《中华人民共和国合同法》（1998年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过）；
2、《中华人民共和国招标投标法》（1998年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）；
3、《中华人民共和国政府采购法》（2002年6月29日全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会修正）；
4、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（中华人民共和国国务院令第613号，2012年11月30日国务院第183次常务会议通过）；
5、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（中华人民共和国国务院令第658号，2014年12月31日国务院第75次常务会议通过）；
6、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）；
7、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）；
8、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）；
9、《基础设施和公共事业特许经营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第25号令）；
10、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办[2015]42号）；
11、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；
12、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）；
13、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）；
14、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）；
15、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）；
16、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）；
17、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21号）；
18、《财政部关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知》（财金[2015]167号）;
19、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金[2016]92号）;
20、《财政部关于印发在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）;
21、《财政部关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号）;
22、《福建省人民政府办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的实施意见》（闽政办〔2016〕212号）
23、《福建省人民政府关于印发积极发挥新消费引领作用促进转型升级行动方案的通知》（闽政〔2016〕38号）
24、《福建省人民政府关于进一步做好政府和社会资本合作（PPP）试点工作的若干意见》（闽政〔2016〕28号）
1.4.2产业政策与规划
1、《福建省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；
2、《福建省新型城镇化规划（2014-2020年）》；
3、《漳州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；
4、《漳州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；
5、《漳州市城市总体规划（2010-2030）》；
6、《国家级漳州高新技术产业开发区发展总体规划》
1.4.3相关标准与规范
1、国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》；
2、财政部《PPP项目合同指南（试行）》；
3、《城镇道路工程施工与质量验收规范》（CJJ1-2008）；
4、《给水排水管道工程施工及验收规》（GB50268-2008）；
5、《园林绿化工程施工及验收规范》（CJJ82-2012）；
6、《城市道路设计规范》（CJJ37-90）；
8、《城镇道路养护设计规范》（CJJ36-2006）；
9、《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》；
10、交通运输部现行的相关规范及规程；
11、《城市道路照明设计规范》（CJJ45-2006）；
12、《市政工程勘察规范》（CJJ56-94）；
13、《城市规划工程地质勘察规范》（CJJ57-94）；
14、《城市道路绿化规划与设计规范》（CJJ75-97）；
15、《城市道路照明工程施工及验收规程》（CJJ89-2001）；
16、《城市道路除雪作业技术规程》（CJJ/T108-2006）；
17、《道路工程制图标准》（GB50162-92）；
18、《道路环境保护设计规范》（JTGB04-2010）；
19、《工程测量规范》（GB50026-2007）；
20、《土方与爆破工程施工及验收规范》（GB50201-2012）；
21、《建筑基坑支护技术规程》（JGJ120-2012）；
22、《建筑地基处理技术规范》（JGJ79-2012）；
23、《建筑地基基础施工质量验收规范》（GB50202-2002）；
24、《既有建筑地基基础加固技术规范》（JGJ123-2012）；
25、《地下防水工程质量验收规范》（GB50208-2011）；
26、《屋面工程质量验收规范》（GB50207-2012）；
27、《建筑装饰装修工程质量验收规范》（GB50210-2001）；
28、《外墙内保温工程技术规程》（JGJ/T261-2011）；
29、《建筑给水排水及采暖工程施工质量验收规范》（GB50242-2002）；
30、《建筑电气安装工程施工质量验收规范》（GB50303-2002）；
31、《通风与空调工程施工规范》（GB50738-2011）；
32、《电梯工程施工质量验收规范》（GB50310-2002）；
33、《建筑物电子信息系统防雷技术规范》（GB50343-2012）；
34、《房屋建筑和市政基础设施工程质量检测技术管理规范》（GB50618-2011）；
1.4.4其他有关文件
1、2011~2015年《漳州市统计年鉴》；
2、本项目实施方案编制委托合同；
3、可研报告、可研批复等相关文件资料；
4、初步设计、施工图纸、工程量清单等。

二. PPP模式的可行性和必要性
2.1 政策背景及要求
2.1.1 国家层面政策
为了解决这种政府主导的公共服务供给模式与群众日益增长的公共服务需求之间的矛盾，缓解政府直接投资压力，创新工程建设组织管理方式，国家出台了多项鼓励措施。

2014年11月，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）文件精神总体要求确立了：“进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给。

”的指导思想和“实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用”的基本原则。

为科学规范推广运用政府和社会资本合作，财政部公布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），对PPP的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行及项目移交等阶段工作进行了指导。

2014年12月，财政部公布了《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号），对PPP合同管理提出了要求。

2015年4月，财政部公布了《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2014〕21号），对PPP 项目的政府支出责任提出了要求。

2015年5月，国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委令第25号），对PPP的定义、试用范围、合作形式、期限和PPP项目实施方案的编制审批流程等做了明确规定，并强调了《预算法》等现代财政预算制度对PPP项目的约束以及项目前期融资方案的制定和创新融资渠道，还对政府为保障投资人合理回报可以做出的承诺内容做出明确规定。

2015年12月，财政部公布了《关于印发<PPP物有所值评价指引（试行）>的通知》（财金〔2015〕167号），提出各地应当根据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。

2.1.2 福建省层面政策
随着中央支持福建省加快发展的力度加大，政策叠加效应将进一步显现，我省对台、生态、开放、海洋等优势进一步凸显。

全省交通等基础设施显著改善，三纵六横九环高速铁路网络日趋完善，旅游发展潜力空间巨大。

省委九届十四次全会确立产业转型升级发展战略，九届十五次全会进一步明确贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，实施创新驱动战略，以及《中共福建省委福建省人民政府关于进一步加快产业转型升级的若干意见》等政策文件进一步明确了福建旅游业发展的要求与方向。

全省旅游业迎来转型升级的“黄金发展期”。

《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》明确“鼓励县级以上人民政府将交通、能源、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程、医疗和养老服务等基础设施和公用事业项目，以特许经营的方式实施PPP试点”。

2.1.3 漳州市政策
投资建设本项目，可以改善漳州市高新区旅游条件，创造良好旅
游环境。

充分利用漳州市的旅游资源，大力发展旅游业，使漳州市的旅游资源产生规模效益，使旅游商品的生产、交换、消费在地区内同时发生，逐步实现财富、经验、技术和产业的转移。

漳州市旅游资源丰富，丰富的旅游资源为漳州市旅游经济发展提供了独特天厚的优越条件，近两、三年来，旅游事业发展势头明显加快，显示出旅游业的牵动效应。

随着旅游业的发展，大大带动了交通、运输、餐饮、住宿、商品零售等产业规模不断扩大，进而实现了跳跃式发展。

未来在政府的有力推动下，更多的政策指导和支持以及相关法律法规等行业标准将会出台和形成，政府方与社会资本方合作开发更多的项目的意愿将得到加强，政策环境将更加优越。

2.2 PPP模式的可行性
PPP模式具有更低的建设和运营成本，缓解财政压力；优化风险分配；激励提升管理和绩效水平；更规范的操作流程和更高的项目实施效率；更佳的公共服务质量；更规范的公共服务规划和合同化监管，有效提高公共管理能力。

2.2.1 政策环境成熟
改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，但与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

然而，以往政府主导的公共服务供给模式却对政府
的财政支出造成极大的压力，并导致地方债务的急剧增加。

目前，国务院正在积极推行PPP模式，国家发改委、财政部等部委相继出台了有关允许、鼓励和规范社会资本特别是民间资本参与城市基础设施建设和运营的政策，地方省市也在陆续出台相应配套政策，并且已经开始实施了PPP项目试点工作。

这为社会资本参与城市基础设施建设运营提供了较为成熟的政策环境。

2.2.2 基础设施的投资市场良好
城市基础设施建设一直是社会资本高度关注的领域，社会资本的经验丰富，建设能力充裕，有实力有经验参与到城市基础设施建设的市场化进程，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，增加公共供给。

2.2.3 高效率的效果
规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

2.3 PPP模式的必要性
项目实施的必要性主要表现在以下两个方面。

（1）项目的实施是推动政府职能转变，优化资源配置的有益探索
引领更高质量的城镇化进程，转变政府职能、激发社会资本活力，打造经济新增长点。

十八届三中全会指出，“处理好政府和市场的关
系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是政府职能转变的核心，也是激发市场主体活力重要举措，而以政府为主导的基础设施建设，导致社会资本参与力度不大，极大地阻碍了基础设施供给的市场化进程。

PPP模式强调市场机制作用，PPP项目能够使社会资本进入一些原本无法介入的投资领域，对于优化了政企资源配置，推动政府职能转变，推进基础设施建设市场化有着积极意义。

因此，漳州市高新区保税物流中心及配套基础设施建设项目采用PPP模式既顺应了新时期基础设施及公共服务市场化趋势的形势要求，又有力地推动了漳州市人民政府角色从城市建设工作的决策者和投资者向合作者和监督者转变，符合从“大政府、小市场”向“小政府、大市场”改革的总体思路，对于创新公共服务和基础设施建设模式起到了引领、示范作用。

（2）项目的实施是缓解政府财政压力，创新融资方式的重要举措
近年来，为加快城镇化建设，地方政府财政不断加大对基础设施和公共服务建设的投入力度与幅度，地方政府财政承受能力无法满足与之同步增长的巨额资金需求，导致地方政府性债务呈现快速扩张趋势，财政压力越来越大。

同时，城镇化建设遭遇现有融资渠道单一困境，进一步加剧财政压力，拓宽融资渠道、创新融资模式迫在眉睫。

PPP作为一种新型共担风险、共享收益的投融资模式，通过引入社会资本承担基础设施项目融资、建设、运营、维护等大部分工作，将政
府债务转为企业债务，解决了建设过程中资金供给不足问题，是减少地方债务、拓宽融资渠道的重要方式，有利于缓解县级政府财政压力。

从漳州市高新区债务情况来看，近年来，全区债务规模呈逐年增加趋势，与此同时，受制于宏观经济形势，财政收入增速却呈现放缓趋势，难以满足日益增长的经济发展和公共事业支出需要，亟需形成多元化、可持续的资金投入机制。

因此，采用PPP模式进行漳州市水仙花特色小镇建设PPP项目建设，既能通过引入社会资本拓宽基础设施建设资金来源渠道，又能通过分期支付费用模式减少短期建设需要支出的资金，有效平滑财政支出。

本项目资金需求量较大，项目专业性极高，为更好地推进本项目建设，提升后期运营服务水平，采取PPP模式，有效发挥资金杠杆效应，将产生较好的社会效益。

基于以上分析，本项目采用PPP模式是必要的。

2.4 PPP全生命周期操作流程
本项目分为五大步骤，操作流程如下：
1、项目识别
本项目由政府方发起，漳州市财政局会同行业主管部门进行项目筛选，进行物有所值评价、财政承受能力论证，项目通过物有所值评价、财政承受能力论证，项目进入准备阶段。

2、项目准备
依据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），项目实施机构委托第三方咨询机构编制本项目PPP
实施方案，对项目概况、风险分配、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管构架及采购方式等内容进行分析。

3、项目采购
PPP实施方案通过后，进行项目采购阶段，按照设定的采购边界，发布采购公告，依据相应的流程，确定项目成交人。

相关部门做好PPP采购活动的监督工作。

4、项目执行
PPP采购结束后，由中标的社会资本方和政府股东方代表共同组建项目公司，建设、运营漳州市水仙花特色小镇建设PPP项目。

项目实施机构及政府相关部门做好相关监管工作，按照绩效考核办法，做好可行性缺口补贴支付工作。

5、项目移交
在本项目约定的合作期满后，项目实施机构或其指定机构组建移交委员会，按照约定的移交标准，接受项目公司移交的项目资产及经营权。

三. 项目运作方式
3.1 项目特点
项目特征如下：
1、本项目为新建和改扩建项目；
2、本项目具有技术要求高、整合要求强、协调面广、工程量大等特性，专业性较强，投资额较大，工期较长，政府资金压力较大、工程期紧迫；
3、本项目建成投入使用后，在提高本地区城市基础设施等方面能取得较好的效果，社会效益显著，用于本项目建设的资金将能够产生明显的“杠杆效应”；
4、项目公共服务性较强，经营性较强，社会效益显著；
5、本项目由项目公司负责融资运营工作可适当缓解当地政府的财政资金压力，发挥资金的杠杆效应，实现资源的合理化配置；
6、本项目服务性较强，政府需要对项目公司进行严格的监管；项目需与漳州市、漳州市高新区的长远规划相配套，具有长远的运营规划。

3.2 项目运作方式的判定
参照《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，结合图3-1决策树分析，对比项目特点以及不同PPP方式的适用范围后，本项目建议采取BOT（建设—运营一移交）运作方式。

图3-1 项目运作方式判定图
3.3 项目运作方式特征
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP 项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

PPP 常用模式分类详见表3-1。

N Y N。