深化司法体制改革,优化司法职权配置

深化司法体制改革，优化司法职权配臵
黑龙江省哈尔滨市依兰县人民法院曹凤学
二○○九年十月十日
深化司法体制改革，优化司法职权配臵
论文提要：
党的十七大报告对人民法院的审判工作提出新要求：“深化司法体制改革，优化司法职权配臵，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关依法独立公正地行使审判权”。

司法体制改革最为关键的是重新配臵司法机关与其他权力主体之间的关系。

现代的司法职业普遍要求法官具备民主、公正、高效、规范、敬业、权威等素质要求理念。

最高人民法院第二个五年改革纲要，要求我们进一步更新观念，抓好法官职业化建设，坚持走以法官职业化建设为主道路，改革完善现行审判组织与审判机构，重点改革审判委员会制度。

为了从理论上进一步探讨建设公正、高效、权威的社会主义司法制度改革的问题。

基层人民法院的审判委员会制度暴露出许多弊端，严重地影响了人民法院法官职业化和正规化建设进程。

审委会制度改革能否成功主要靠是否能实现垂直管理、政审分离、精英审判来全力支撑。

关键词：审委会制度改革职业化正规化
需要刻不容缓
一、人民法院审委会改革的重要性
党的十七大报告提出，“深化司法体制改革，优化司法职权配臵，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度保证审判机关依法独立公正地行使审判权”。

司法体制改革中最为关键的是重新配臵司法机关与其他权力主体之间的关系。

随着最高人民法院两个《人民法院改革纲要》这一综合性改革文件的
发布，标志着人民法院司法改革进入了一个新的发展阶段。

我们要深刻认识在新形势下，法院各项制度改革的重要意义，用科学发展观统领改革发展全局，加快建立符合社会主义法制国家要求的现代司法制度，为构建和谐社会、保障“十一五”规划的顺利实施。

“公正与效率”是人民法院二十一世纪的永恒主题，“公正司法，一心为民”是人民法院司法公正的本质牲和根本要求，也是人民法院全部工作的灵魂和生命，与科学发展观提倡的以人为本原则是一脉相承的。

现代的司法职业普遍要求法官具备民主、公正、高效、规范、敬业、权威等素质要求理念，而这些理念还未能深深地扎根于法官们的观念中。

“二五”改革，要求我们进一步更新观念，抓好法官职业化建设，坚持走以法官职业化建设为主道路，改革、完善现行的法官管理体制，改革和完善审判组织与审判机构，重点改革审判委员会制度，审判委员会是人民法院内设部门，它是人民法院讨论研究重大疑难案件，指导人民法院的审判实务，总结审判实践经验的最高权力部门。

目前，面对社会关系变化，利益格局调整，各种社会矛盾交织的复杂局面，传统的司法管理机制受到了严峻的挑战。

为了从理论上进一步探讨建设公正、高效、权威的社会主义司法制度改革的问题。

笔者认为人民法院审委会制度改革是社会主义司法制度改革的重中之重，特别是基层人民法院审委会制度的改革显得尤为重要，可谓是举足轻重。

二、目前基层人民法院审委会制度存在的弊端
（一）审委会委员良莠不齐、整体素质不强
基层人民法院每年所审理的案件占全国各级人民法院审理案件总数的85%以上，基层人民法院审委会所讨论的疑难案件占全国各级人民法院
审委会讨论的案件总数的90%以上。

由此可见基层法院审委会肩负的责任和担子多么重啊，这对基层法院的审委会委员提出的要求多么高，而今的情况是这样吗？回答是否定的，不是，那么情况应该是怎么样的呢？笔者通过调查，仅以一个中国最大的中级法院所属的18个基层法院中部分基层院为例，展开本论题的调研，这些基层法院所暴露出的问题可以说是在全国具有普遍代表性问题。

提到审委会委员的素质，首先必谈审委会责任人院长的素质。

近几年来，该中院所属基层法院的院长竟然有8人不具备法官资格条件。

其次谈审委会中的战线领导副院长的素质，学历和出身与正院长也同出一辙，该中院的所属基层院副院长最少有1个是白帽子加空壳。

最后谈审委会其他专职委员，这些专职委员并不专业。

总之审委会委员的整体素质太差。

（二）家长制、长官意志、一言堂问题突出
根据人民法院《组织法》规定，人民法院审委会讨论案件，按民主集中制原则定案，应该是少数服从多数，有的基层人民法院审委会在讨论研究重大复杂疑难案件时，经常发生违反民主集中制原则的事情，有些领导因对法律不通晓，不掌握审判工作规律等问题，把县、区党政机关个别领导的召唤带到神圣的审委会上来，完全按党政机关的喜怒哀乐情绪判断问题，经常否定合议庭或独任审判员的正确正确结论。

法院院长的主要职责是负责召集组织审委会立会，应听取不同意见，遵循民主集中制原则，少数服从多数，不应该让多数人服从少数人的意见。

（三）基层法院审委会是地方保护主义和部门本位主义的附庸
由于人民法院的人、财、物三权归属于地方所辖制，“端人家的碗，受人家的管”，地方法院也就势必成为了“地方的法院”，基层法院及法官
往往难以抵制地方党委、政府官员的压力或利诱，从而导致司法不公。

基层法院在审理民告官的行政诉讼案件时，行政审判合议庭轻意不敢直接判决行政机关败诉，而将案件报送院审委会讨论定案，审委会迫于地方党委和政府的压力，无奈维持行政机关违法的具体行政行为。

在审理执行民商案件涉及到地方企业或招商引资的外商企业案件时，地方党委和政府给法院施压让法院偏袒这些特殊企业或不执行。

（四）审委会成了伪劣不合格产品的“加工厂”
基于审委会委员素质差，受制于地方保护主义压力，这样的审判委员会讨论研究的案件质量能好吗？笔者带着这个问题搞了一次案件质量问题分析调研，就某一个基层法院的上诉案件被二审法院发改情况分析，这些被上级法院发改的案件90%以上是经该院审判委员会讨论定案的。

究其原因是我国法院系统没有实行垂直领导的管理体制造成的，业务外行是内因，体制是外因。

三、基层法院审委会改革是实现法官职业化的必由之路，以实现“规范职能、政审分离”。

到目前为止，人民法院的管理体制仍是党政合一、政审合一，这种管理体制是计划经济的产物，在相当长的一段历史时期，人民法院的主要职能是人民民主专政的主要工具，其职能是为阶段斗争服务的。

随着改革开放不断深入，我国已经进入市经济时代，即法制经济时代，人民法院的专政职能逐渐弱化，平衡社会各种利益纷争的服务职能在增强，从审理民商行政案件占全部案件总数的85%以上，可以看出这个问题。

人民法院原有的管理体制模式远远不适应当今形势发展需要，明显存在先天不足的问题。

（一）体制问题是制约基层人民法院各项审判工作的瓶颈
基层人民法院虽然经历了两个五年改革实践，最根本的政治体制问题改革没有进行，体制问题是制约审判工作的瓶颈，只有体制问题得到彻底解决，其他问题就迎刃而解。

透过客观事物的现象看本质，不难回答这个问题，位于龙东三江平原西部的某基层人民法院的各项审判工作在长达13年时间里，名列所属中院十几个基层法院之首，自从上个世纪90年中叶以后，由于受地方管理干部体制制约，上级党委先后向该院派3名行政干部任职院长。

这些行政院长把这个法院领导得一塌糊涂，从先进院的排头兵变落后院中的排尾。

为什么会出现这种局面？主要原因是这些行政领导由于不通晓人民法院是专业性很强的业务部门，仍然运用他们所擅长在党政机关那套工作作风来管理审判工作，所谓那一套就是广大干部群众最深恶痛绝的官僚主义、封建家长制度、一言堂，什么事情都他一个人说了算，个人代表组织。

（二）规范职能、政审分离
法院是审判案件的专门机关，突出审判职能是司法体制改革的必然选择，然而，我国法院现行体制是法院的行政化色彩过于浓厚。

笔者建议，在法院内部实行审判职能与行政职能相分离，以防止行政职能对审判职能的不当干扰。

所谓行政职能，主要是指司法行政、机关事务管理，案件流程管理等服务于审判的外围工作。

所谓审判职能，主要是指针对案件的审理和裁判工作，是法院所有工作的根本职能。

不同的职能具有不同的作用，两者不能混同。

改革基层人民法院审判委员会改革是人民法院第二个五年改革纲要提出的工作目标之一，是实现人民法院法官职业化进程的需要，也是实现
政审分离，实现审判委员会知识化、专业化、正规化，力求审判委员会所有成员最终成的专家型、学者型职业法官。

多年以来基层法院党组领导班子成员兼任审判委员会成员，两块牌子一套班子。

审判委员会成员均是院长、副院长、庭长组成，法律知识结构十分不合理，多数人没有达到法律本科程度，无法满足知识化、专业化、正规化建设的需要。

审判委员会的改革是政审分开，以实现审委会服从宪法和法律、法规成为真正的最高审务机关，审改是追求质量、效率、权威最佳化。

由于审委会成员有些人身居高位，法律业务不精通，在讨论疑难案件时往往带着个人观点好恶来定案，更容易把特权思想情绪带到会上，无法正确断明是非曲直，审委会经常出现一言堂的情况，其他委员只能保持沉默，结果定错了许多案件，许多主审法官对此深恶痛绝，敢怒而不敢言。

根据最高院的五年发展纲要精神，党审分离是实现法官职业化必由之路，审判委员会不应该是集权部门，不能论职权高低排辈，所有成员地位是平等的，应该少数服从多数的民主议合制，不应是高度集权制。

将来的审判委员会成员必须由学者型、专家型法官组成，党审必须分离，党组的职能要转变，其职能是用人、管人及为干警服好务，不干预审务，政务和审务必须分开。

四、探索基层人民法院审委会制度改革行之有效对策
（一）突破体制束缚，实行垂直领导
司法改革中最为关键的是重新配臵司法机关与其它权力主体之间的关系，包括司法与人大的关系、司法与政府的关系、司法机构内部的关系。

可以说，中国司法所面临的主要矛盾和问题都与司法机关与其他权力机关边界不清、或权力关系不合理相关。

因此，司法改革的基本内容应当是：
围绕着更有效、更充分、更完善保护社会成员正当权利的要求，合理界定司法机构与其他权力主体之间的关系，逐步形成现代化的、富有中国特色的社会主义司法体制。

当前司法改革的实际措施主要集中在司法机关的内部关系进行了调整，减弱及至消除行政化的色彩，较少涉及司法权与其他权力的外部关系问题，未触及司法体制改革之根本。

人民法院在长达半个多世纪的”地方化“体制领导，特别是在进入市场经济时代的最近几年，人民法院的审判职能与人民群众的迫切要求相差甚远，更无法与WTO规则体系对成员国的执法程序提出的公平、公正、简便要求无法接轨。

司法体制改革的绊脚石就是法院“地方化”这一“毒瘤”。

司法改革已经触及这个问题，若想司法改革进行得彻底就必须忙地切除“地方化”这一“毒瘤”。

切除“地方化”这一“毒瘤”后，才能为实现“政审”分离打下坚实的政治基础。

人民法院脱离“地方化”后，才能够实行“垂直管理”，这是现代法治国的通行做法。

“垂直管理”是脱离“地方化”行政领导，并不是现代资本主义国家的“三权分治”的司法独立，而是具有当代中国特色的社会主义司法制度，并不是脱离党的领导，而是接受党的间接、正确的领导。

人民法院垂直管理后的只能接受中央政法委的直接领导，脱离地方党委的直接领导，更能体现党对审判工作的正确领导加强了。

人民法院的人、财、物由中央统一管理，在人事管理方面，基层人民法院的院长，人选由上一级法院提名并报同级党委人大批准或任免，同理，基层法院的审委会委员人选也是由上一级法院提名并报同级党委人大批准或任免。

实行“垂直管理”以后，基层人民法院抵抗地方的各种压力和干扰能
力增强，同时，法院地位在提高，裁判公正后的既判力也在提高，也逐步树立法律的权威和威信，最终解决群众“法律信任危机”问题。

（二）提高审委会委员的准入门槛
法院实行“垂直管理”是司法改革的外部条件，但是起绝对作用的还是体制因素。

就是基层人民法院对内部管理体制进行改革，解决基层人民法院审委会制度中的高度集权、特权问题。

重点解决审委会成员个体素质差异较大问题，有些基层法院审委会有些成员是准“法盲”，改革的目的要使审委会成员是“特殊材料制成”的审判精英队伍，要求他们每个人必须是审判精英。

五、后语
改革开放以来，中国社会发生了巨大的转型，社会结构发生了很大的变化，相应的社会治理方式也进行结构性调整。

在传统的治理方式中，司法审判处于边缘地位，而在新的治理方式中，司法审判面临着提升地位和强化作用的问题，人民群众和人民法院广大干警急切盼望司法改革早一天到来，早一天成功。

但是现行体制还没有将司法调整到应有的位臵上来，司法改革之路任重而道选，采取稳步推进的方式，符合中国的现有国情，基层法院审委会改革能否成功主要靠是否能实现垂直管理、政审分离、精英审判来全力支撑。