我国社会保障制度改革的几个问题!

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经济社会体制比较
案来计算，假定国有企业女职工退休年龄为 $% 岁，男职工的退休年龄为 &% 岁，按收益率为 隐性债务为 (#， 相当于我国目前一年的 +,-。 如果以收益率为 &’ 来计算， "’ 计算， &)* 亿元， 隐性债务为 "#， 按收益率为 (’ 来计算， 隐性债务则为 *"， *./ 亿元； *// 亿元。目前我国银行 的利率只有 *’ 多一点， 国库券的利率也只有 )’ 多一点。 而且到 *%$% 年 按照制度设计， 企业平均缴费率在 *%’ 左右就可以渡过我国的人口高峰， 还可以有 &’ 的部分积累。 但实际情况是， 一些地区的缴费率高达 */’ ， 仍然入不敷出， 不仅透 支了个人帐户资金， 甚至把过去积累的资金也用上了还不够。据劳动保障部门统计， ./// 年， 全国有 *$ 个省、 市、 自治区出现了基本养老保险基金入不敷出， 挪用个人账户资金达到近.%%% 亿元。长此以往， 必然会导致个人账户的名存实亡。 人口老龄化对医疗保险的压力 *、 新中国成立后， 我们建立了低水平、 广覆盖的医疗卫生保障制度， 用比较低的费用保障了 比较高的居民健康水平， 从而使居民对社会保障抱有较高的期望。 特别是随着居民医疗水平的 提高和预期寿命的延长， 医疗保险所面临的压力就越来越大。 据国内外的有关资料， 人均医疗费用和年龄密切相关， 一般情况下， &% 岁以上年龄组的医 疗费用是 &% 岁以下年龄组医疗费用的 ) 0 $ 倍。 美国、 日本以及欧洲一些国家医疗费用大幅度 增长的原因， 除了医疗技术发展造成的费用增加， 主要是人口老龄化。 我国 */ 个省市的公费医疗统计表明， 人均医疗费支出， 在职人员为 "## 元， 退休 .//( 年， 即便是按 .//( 年的医疗实际费用支出计算， 人口老化带来的医疗需求量负担 人员为 .*"# 元。 到 *%*$ 年将增加 "#’ ， 如果考虑到各年龄组的医疗费用按 +,- 年增长率同比增长， 我国医疗 需求量费用到 *%*$ 年将达到 & 万亿元以上， 占当年 +,- 的 .*’ 左右 ! 。 （ 二） 社会保障制度改革是经济体制转轨的需要 当前， 我国经济体制改革进入了攻坚阶段， 随着国有企业改革的不断深入， 非国有经济的 迅速发展， 对社会保障体系建设提出了新的要求。 国有企业所承担的社会职能需要转移出来 .、 国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，建立现代企业制度是国有企业改革的方 向。 剥离企业办社会负担、 分流企业富余人员， 是国有企业建立现代企业制度的前提。 只有把国 有企业所承担的养老、 医疗等社会职能转移出来， 把富余人员分流出来， 才能为国有企业参与 市场竞争创造公平的环境， 才能增强国有企业的活力和竞争力。 我们过去的养老和医疗等保障都是由国家出钱， 企业负责具体操作。在计划经济体制下， 企业是永存的， 职工当然可以和企业共存亡。 但现在情况不同了， 国有企业有可能破产。 国有企 业破产以后， 职工怎么办？ 这样， 建立社会安全网的责任就落到了政府的头上。 否则， 国有企业 的改革就无法深入进行下去。因此， 要深化国有企业改革， 就必须把国有企业的保障职能从企 业中剥离出来， 变成社会化的管理， 从而使企业的生死不至于对职工带来太大的影响。 社会保障的覆盖面需要扩大 *、 我们过去的养老和医疗等保障只适用于国有单位和部分集体企业，这显然不符合经济转 型时期所有制结构调整的需要， 既不利于不同所有制企业之间平等竞争， 也不利于保护非国有 企业职工应有的权益。
二、 城镇职工养老保险制度改革
我国城镇职工养老保险制度包括企业和机关事业单位两类。除企业化管理的事业单位近 年来参照企业职工养老保险制度进行改革外，机关事业单位职工的养老保险制度虽然也进行 ! "# !
பைடு நூலகம்
经济社会体制比较
了一些改革探索， 但总体上与传统制度区别不大。 （ 一） 城镇企业职工养老保险制度改革的主要过程 我国城镇企业职工的养老保险制度正处于改革和完善的过程中： 在体系结构上， 统一了基 本养老保险制度， 并鼓励发展企业补充养老保险和个人储蓄性保险； 在制度模式上， 基本养老 保险实行社会统筹与个人账户相结合， 补充养老保险实行市场化运营和管理； 在基金筹集上， 基本养老保险以企业和职工的缴费为主， 国家财政给予必要的补充， 目前正在拓展筹资渠道； 在统筹层次上， 部分地区实现了省级统筹或建立了省级调剂金。 实行退休费用社会统筹 $、 这项改革从 $#%" 年就开始在部分地区进行试点。社会统筹的含义是， 企业和职工把养老 基金缴纳在一起， 由社会来管理。在职职工按照其收入的一定比例， 把预付的养老金交给社会 保障机构， 社会保障机构则把在职职工缴来的资金， 用于支付当期老年人的需要。这种资金运 作方式也被称为现收现付制（ 。 发达国家最初建立的养老保险制度都是现收现付 &’( ’) (*+ ,*） 制。 实行部分积累的基金模式 -、 但没有改变现收现付的基本模式。同现收现付 %. 年代中期我国开始的社会统筹的管理， 国 制对应的是积累制， 亦称个人账户制、 基金制， 即自己为自己的养老进行自我积累。 $##$ 年， 务院在 《 关于企业职工养老保险制度改革的决定》 中， 明确指出养老保险要分为社会统筹和部 分积累两个部分， 从而明确提出了国家只承担有限责任的问题， 并明确提出职工的养老既要提 倡社会互济， 又要提倡自我保障， 既要讲求公平、 又要讲求效率等原则。当时， 中国的养老保险 制度改革引起了国际上的广泛关注。世界银行曾提出， 中国的养老保险制度应以社会统筹、 个 人账户和补充养老保险三个支柱为基础。 前两个是国家强制执行的， 后一个是个人和企业自愿 参加的。补充养老保险为了满足收入较高的企业、 个人享受较高的养老水平的需要而搞的， 具 体由商业保险公司承办。 探索统帐结合的基本养老保险制度 /、 $##/ 年党的十三届四中全会通过的决定明确提出，要建立社会统筹与个人账户相结合 （ ） 简称 “ 统账结合” 的养老保险制度。$##0 年 《 国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的 通知》 进一步确立了统账结合模式。随后， 国务院发现各地的养老制度的改革试点工作五花八 建立统一的企业职工基本养老制 门， 结果限制了职工的跨地区流动。因此， 在 $##1 年下发了《 度的决定》 ， 从而统一了企业的缴费率、 个人账户规模和基本养老保险金计发办法。 实行省级统筹和属地管理 "、 改革过程中养老保险打破了 “ 企业自保” 的模式， 但绝大多数省实行的是县、 市级统筹， 共 济层次较低； 还有 $$ 个中央直属部门的企业实行行业统筹， 不参加所在地的养老保险统筹。 基 本养老保险基金被市县和行业所分割， 承担风险的能力大大减弱。为此， 国务院关于 $##% 年 《 实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》要求在当年 实现省级统筹和行业统筹移交地方管理， 使基本养老保险制度更加规范、 健全。 （ 二） 是否取消个人账户 养老保险制度改革所面临的一个比较突出问题， 就是个人账户的空帐问题。 目前个人账户 资金已被挪用的近 $... 亿元。如果这种状态持续下去， 个人账户就会名存实亡。-... 年国内 学术界对养老保险制度改革问题展开了进一步的讨论，其中一个核心问题就是要不要取消个 ! "# !
一、 社会保障制度改革的背景
新中国成立初期， 我国就已建立起社会保障制度， 国家对其进行了 &% 年代末、 #% 年代初， 局部调整和整顿。随着改革开放事业的发展， 这种社会保障制度存在的弊端日益暴露出来， 而 且越来越突出， 亟需进行改革。 （ 一） 社会保障制度改革是应对人口老龄化的需要 我国是世界第一人口大国，老年人的数量居世界第一位。根据第五次全国人口普查提供 比 *((% 年人口普查上升 *’ +( 个百 的数据， 我国 #& 岁及以上人口占总人口的比重为 #’ (#) ， ! 分点 。按照国际上人口老龄化的标准， 我国已经开始步入老龄化的阶段， 而且老龄化进程加 快。 另据美国人口普查局的统计和预测， #& 岁以上老年人比重从 ,) 升到 *") 所经历的时间， 法国 **& 年， 瑞典 -& 年， 美国 #- 年， 英国 "& 年， 日本 $# 年， 而我国大约只要 $, 年" 。 人口老龄 化对社会保障的压力是全面的。 人口老龄化对养老保险的压力 *、 发达国家的人口老龄化是在人均国民生产总值较高水平情况下出现的，而且建立了较健 全的养老保险体系。 但是， 我国是在经济基础较差的情况下进入人口老龄化的， $%%% 年人均国 据预测， 如继续坚持现收现付 民生产总值也不过 -%% 美元。 $%+% 年我国退休人员将达到高峰， 制，那时约 $ 个在职职工就要负担 * 个退休人员的生活 # 。为渡过人口老龄化高峰，我国自 (%年代初期起，开始探索从现收现付制向部分积累制过渡，并确定了实行社会统筹与个人帐 户相结合的制度模式。 同世界上其他转制国家 （ 如智利） 一样， 从现收现付制向部分积累制过渡， 无法回避隐性 债务问题。对于这个隐性债务， 社科院、 世界银行、 财政部、 劳动保障部、 国务院体改办有过各 种测算或精算， 但结果不尽相同。 *((( 年， 国务院体改办曾在美国安泰保险公司的协助下， 以 南京为样本进行了精细测算， 结果为： 如果按照缴费率为 $%) ， 收益率为 ") 、 #) 、 -) 三个方
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・社会保障体制专题・
我国社会保障制度改革的几个问题!
李剑阁
现在所说的社会保障， 通常包括社会保险、 社会救济、 社会福利、 优抚安置、 社会互助以及 个人储蓄性保险等项目。其中， 社会保险是社会保障的主体部分， 是由国家立法强制实施的， 我国目前包括养老保险、 失业保险、 医疗保险、 工伤保险及生育保险等五项。今天， 我主要谈谈 城镇社会保障制度改革问题， 侧重于养老和医疗两个题目。
《 饶克勤、 尹力、 刘远立， 中国居民健康转型、 卫生服务需求变化及其对经济社会发展的影响 》 ， 中国卫生改 ! 资料来源： 革与发展高层研讨会论文， *%%% 年 & 月。
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目前， 我国已基本形成以公有制为主体， 国有经济为主导， 多种经济成份共同发展的多元 所有制结构。按规模以上企业的工业总产值计算， &’’( 年纯国有企业的比重为 ")* &+ ， $%%% 年降为 $#* )+ ；随着改革开放的深入，外商和港澳台商投资企业也获得了较快发展，比重由 “ 此外， 第三产业即服务业发展迅速， 九五” 期间前四年全国从业人员共 &(* ’+ 上升到 $)* &+ 。 增加 $,-’ 万人， 第三产业吸收了其中的 #&+ ， 成为就业的主渠道。 在第三产业中， 非国有经济 占有很大比重。 非国有经济的迅速发展， 要求尽快扩大社会保险的覆盖面。 一般说来， 其覆盖面 越广， 互济功能就越强。从增强社会保险基金支撑能力考虑， 也应当尽快扩大覆盖面。 我们过去的养老和医疗等保障是在计划经济体制下建立起来的， 其特点是 “ 高福利、 窄覆 “ 盖” 。在这样的条件下， 如果社会保障制度改革不到位， 高福利” 没有降下来就急于扩大覆盖 “ ” 面， 可能出现 高福利、 广覆盖 的局面， 国家财政将不堪重负。 （ 三） 社会保障制度改革也是促进宏观经济发展的需要 从国际范围看， 社会保障体系同整个宏观经济运行似乎是隔离的， 社会保障 #% 年代以前， 是一回事， 宏观经济运行是另一回事， 这两者之间没有必然的、 直接的联系。 从 #% 年代开始， 国 际上的社会保障制度改革出现一种趋势， 就是社会保障同宏观经济运行的联系越来越紧密。 完善的社会保障制度是宏观经济的调节器 &、 战后美国经济的波动较战前大大缩小，甚至在 ’% 年代实现了连续 &%% 多个月的经济景 气， 完善的社会保障制度起了一定的作用。 从教科书上可以知道， 当经济危机到来时， 如果没有 社会保障制度， 那些失去工作、 没有工资的人就会失去其原有的消费能力， 从而造成生产能力 的进一步过剩， 导致经济的进一步衰退。 而美国在 &’-( 年制订《 社会保障法》 、 建立社会保障制 度以后， 对失业工人发放救济金就增加了下岗工人的消费能力， 从而遏制了经济的衰退。 亚洲金融危机爆发以后，新加坡政府迅速改变了公积金缴费率，从占工资总额的 "%+ 大 幅度减少到 -%+ ， 雇主和雇员的缴费率各减少 (+ ， 从而减少了企业的工资开支、 增加了工人 的当期收入， 最终减缓了金融危机对其经济的冲击。 养老保险制度改革有利于促进资本市场发展 $、 新加坡、 智利等国采取的个人帐户积累制， 实际上是把养老保险制度改革同宏观经济运行 和发展， 特别是证券市场有机地联系在一起。 在发达国家， 养老基金积累了大量的资产， 是资本市场上举足轻重的机构投资者。基金制 养老保险制度对资本市场有着多方面的深刻的促进作用。 基金制养老保障制度的建立， 使社会 保险性储蓄迅速增加， 带动总储蓄的增长， 为资本市场提供资金来源； 养老金参与资本市场的 投资， 对金融立法和监管提出了更高的要求， 促使监管当局更好地维护市场的公正性， 保护投 资者的利益； 养老金的安全性、 收益性与退休职工的收入及社会安定息息相关， 因而要求金融 市场有良好的秩序， 保持较高的公正性和有效性； 养老基金的投资注重长期性， 交易行为较为 确定， 有助于稳定证券市场。 此外， 养老金大规模投资证券市场， 对市场基础设施提出了更高的 要求， 促进了中央托管机构、 清算系统、 簿记系统的建立和完善， 大大降低了市场交易成本， 提 高了市场的流动性和透明度。
— 编者注 ! 本文是根据作者的一次演讲整理而成。—— 《 人民日报 》 ! 资料来源： $%%* 年 + 月 $( 日。 " ./012 .123/4456 70822/ 9’ :13;< =4>/? @8?A/?36 B/;1?/C/2;6 52> D/2318236 E/F5?;C/2; 8G H8CC/?I/ J’ K’ L6 *((& 。 《 城镇职工基本养老保险保险总体方案预测报告 》 ， # 参见社会保障体系专题调研组测算小组， *((& 年。