多元社会治理模式探析_孙晓莉

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理论导刊"##$%$

“治理理论”于"#世纪&#年代末期在西方国家和一些国际性组织（如世界银行、国际货币组织以及经合组织等）中兴起，它是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。国外学术界和国际组织目前对治理的定义不尽相同，但其基本理念是相通的，有着共同的特征。它在政府、社会与市场三者角色的定位，以及如何通过相关制度和机制实现三者之间的协调与合作等诸多重大问题上取得了研究上和实践中的成效。

随着我国政府管理体制改革的进一步推进，政府由计划经济时代的“管制型政府”日益趋向市场经济时代的“服务型政府”，其行使职能的着重点逐步转向如何提高公共产品和公共服务的质量和水平。面对不断发展的社会现实需要，尤其是全球化进程中各国竞争的加剧，如何提高社会管理的能力和水平，已成为我国在"’世纪面临的重要任务。这客观上要求我们在分析把握国外多元社会治理的涵义及其意义的基础上，对我国原有的以政府为主导的社会治理模式进行根本性变革，提高社会治理水平，最终形成多元社会治理的格局，实现建设和谐社会的目的。

一、多元社会治理的涵义

从社会管理的角度来看，尽管不同学者对“多元社会治理”基本内涵的理解存在细节上的差异，但也包含着两大基本共识：(’)社会治理的主体是多元的，既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的社会非营利组织、市场化的组织、公民社会等等。(")社会治理的手段是复合的，既有政府通过行政或者市场手段提供公共产品和公共服务，也有市场化组织通过市场化手段提供公共产品和公共服务，还有非营利组织通过市场化手段或者社会动员手段提供公共产品和公共服务。

为了进一步把握多元社会治理的涵义，我们需要从以下几个方面来认识多元社会治理的本质：其一，在政府与社会、政府与市场的关系的认识上，传统行政管理体制的合理性基础被打破，政府不再是惟一的公共服务和公共产品的提供者，而更多的转向为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来。政府从繁杂的具体事务性工作中解脱出来，用法律、经济乃至政治的途径与方式发挥全局性统筹协调功能，开始做更多的冷静思考、制度研究和长远规划。其二，在政府与公民关系的认识上，公民作为政府行政行为的相对方，享有参与权和发言权。政府行政的效果取决于行政主体与行政相对人的关系，有赖于行政相对人的合作与支持。政府和公民之间不仅是管理与被管理的关系，同时还是服务与被服务的关系，被监督者与监督者的关系。其三，在责任意识上，多元社会治理实现了从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民社会共同责任的转变。

可以说，多元社会治理既是对传统行政集权式社会管理方式的一次重大变革，更是现代社会管理模式的一场深刻革命。多元社会治理模式的确立实现了价值理性和工具理性的双重突破：第一，价值理性的弘扬有助于强化各种社会主体的责任机制。与传统政府管理理念和方式相比，多元社会治理的提出实现了价值理性的突破，现代社会中的政府不再是惟一的价值存在，社会非营利组织、市场化的组织、公民社会等同样可以成为进行社会管理、提供公共服务的价值主体。各种社会治理主体在协作的基础上彼此相互拾遗补缺，形成互相补充、共同治理的格局。第二，工具理性的拓展则有助于从整体上提升社会总效率。正如詹姆斯・*・罗西瑙指出的那样，“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力使别人服从”，它所借助的机制是复合的，“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制”，在这些复合机制的作用下，“随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望”。+’,-$正是这种工具理性的拓展带来了社会总效率的提高。

二、多元社会治理模式的特点

’%多元社会治理模式的运行以法治为基础。法治是现代社会的重要制度资源和调控模式，多元社会治理模式的

摘

要：多元社会治理模式表征着传统行政管理体制的合理性基础被打破，政府不再是惟一的公共服务和公共产

品的提供者。这一模式的具体形态受到诸多环境条件的约束。目前，中国公民对公共服务和公共产品的需求和实际供给之间的矛盾导致社会治理水平面临严峻的挑战，必须对原有以政府为主导的社会治理模式进行根本性变革，最终形成多元社会治理的格局，提高社会治理水平，实现建设和谐社会的目的。

关键词：多元；社会治理；协商参与；公共责任；和谐社会中图分类号：.#/$

文献标识码：0

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多元社会治理模式探析

孙晓莉

（国家行政学院政治学教研部副教授、博士，北京’###&3）

改革研究

形成首先是以法治为基础的，国际社会提出的构成“善治”的八个特征，即：参与性、协商性、责任性、透明性、回应性、有效性、公正性、包容性以及合法性几乎都与法治精神相契合。&"’社会生活需要不同的手段来调节，社会治理也需要采用多种多样的手段，如行政、法律和经济手段等，但整体而言，多元社会治理模式的运行是以法治为基础的，强调运用法律调整手段把政府行政机关的行政权限、方式和程序用法律手段固定下来，把政府与企业、政府与公民之间的权力和义务用法律手段固定下来。从而运用法律调整的公开性、规范性和普遍性来有效地制约公权力和私权利的滥用。

"%多元社会治理模式的成效受多种环境条件的制约。众多环境条件如市场发育程度、有关社会组织的法律法规、民间资本的规模、绩效评估机制以及监管机构和监管机制等等，都会影响到多元社会治理模式的成效。尽管“我们不是在完善的政府与完善的市场中选择，而是在不完善的政府和不完善的市场之中选择”，但是，“尽管有不完善的政府，不完善的市场和不完善的社会，但我们是在完善的多中心治理模式中做出选择。”&(’)*+

(%多元社会治理模式的实现路径具有动态、权变的特点。和传统社会管理模式的稳定和刚性相比，多元社会治理模式具有动态和权变的特点，在不同国家，其实现路径不同。首先，现代社会面对的外部环境是多变和模糊的，各种信息的不确定性，必将会增加公共决策过程的模糊性。其次，社会成员是流动的，具有多样化的需求。现代社会面临的社会环境和社会成员本身的动态性要求社会治理必须遵循权变原则，也就是因地施治原则，注重环境因素和偶然因素。社会治理的权变方法包括三个方面的内容：第一，社会治理没有一个最佳方法；第二，在特定情况下，并非所有方法都同样有效，其有效性取决于设计或方法对情景的适合程度；第三，管理方式的选择应该以对环境中的偶然因素的细致分析为依据。如欧洲社会治理模式的形成和美国多中心治理模式有差异。欧洲和美国在市场发育程度、政府角色和职能定位、社会组织的角色、行政文化传统、监管机构和监管机制等方面都有很大不同，由此，社会治理模式的实现路径也带有各自的特色。

+%多元社会治理是一种互动的过程，以协商、参与机制为基础。现代社会是一个多元的社会，是权力、利益逐渐分化的多中心社会，政府只是社会之一极，它用服务而不是用集权来获取公民的支持，这就是多元社会治理理论的核心思想。社会是一个多元化的系统，社会治理也应该是多元的。首先，社会治理应坚持利益的多元化，制定社会政策、方针、对策、措施必须考虑各种不同社会利益，并且以社会最大利益为取向，尤其应使在社会中处于弱势地位的群体利益得到保护和体现。全球治理委员会指出，“治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程”，“治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。&+’所谓“过程”，就是多元社会治理主体之间的互动，包括在公共决策上互动。其次，坚持分权化，使权力主体、权力层次、权力类型和权力实现途径多元化。任何一个社会治理主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题，它们必须彼此依赖，进行谈判和交易，解决公共利益和公共原则的形成和认同问题，而后将这些利益要求反映到法律以及公共政策当中去。在实现共同目标的过程中实现各自的目的。有效协商和参与机制是保证多元社会治理模式健康发展的重要基础。

$%多元社会治理主体之间是相互协作的关系，追求公共责任的实现。政府与公民、政府与公民社会组织在传统社会管理模式中的管理与被管理、控制与被控制之间的关系变成了相互协作的关系。在协作关系中，一个核心概念就是公共责任，多元社会治理实现了从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民社会共同责任的转变。在公共责任的框架下，一是要求确立现代公民观，包含权利本位意识、竞争与合作意识、参与意识、责任意识、制度合理与合法性认识等基本内容。二是民主公平价值观的确立。社会的自治与自我管理在各个组织与公民个体的民主参与下才可以实现，这种民主意识不仅体现在多元的社会主体相互合作之间，而且在各个社会自治组织内部更应该实现民主管理。马克思・韦伯式官僚体制的组织特征如具有严格规章制度的正式结构、有限的沟通渠道、狭窄的创新和变革空间等特点，是不符合多元社会治理模式的要求的，因为多个社会治理主体之间的协作意味着商议、参与、合作、信息的自由和无限制的传递，以及以妥协和相互理解为基础的契约，还有对权力和资源的更为公平的分配和再分配。

三、多元社会治理模式对中国的借鉴意义

就社会治理而言，我们可以学到的历史经验是“两点论”和“一点论”。所谓“两点论”，就是任何事物都是矛盾的对立统一，缺少了矛盾的任何一方，事物就会消亡。所谓“一点论”，就是矛盾有主次之分，社会活动在不同的历史条件下有其重点和中心。以政府为主导的社会治理和以市场为主导的社会治理模式是从权力分配、利益表达、决策方式、组织结构等角度进行的相对性的划分，现实中的社会治理模式更多地居于二者的中间地带或是二者的混合形式。就社会治理而言，我们在不同的历史时期采用不同的治理模式是应该有主次之分的。如果说，计划经济时期我们主要采用以政府为主导的社会治理模式具有历史正当性，那么，处于市场经济发展时期的中国目前所面临的社会转型和社会管理任务无论从速度、规模还是难度来说，都是世所罕见的。目前社会公众对公共服务和公共产品的需求和实际供给之间的矛盾导致社会治理水平面临严峻的挑战，因此，必须对原有的以政府为主导的社会

改革研究

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