武器装备需求生成机制

美军武器装备需求生成机制改革
程享明 王 磊
武器装备需求是武器装备发展的源头，科学的武器装备需求生成机制是科学谋划武器装备发展的前提和基础。

美军现代意义上的装备需求生成机制是二战以来在联合作战的推动下，逐渐形成和发展的。

1986年，美军设立以参联会副主席牵头的“联合需求监督委员会”，专门负责“需求生成系统”的管理。

这种“以三军为主导的需求生成系统”在一体化联合作战条件下逐步暴露出一系列问题，如：国防部顶层指导不力，三军各自为政，各军种装备之间重复建设，武器装备之间互联、互通和互操作性差等，不能满足信息时代一体化联合作战的需要。

为解决上述问题，美军于2003年7月开始对需求生成机制进行重大改革，重点是以“联合能力集成与开发系统”（JCIDS）代替原来的“需求生成系统”。

目前，改革仍在进行中，但已初见成效。

一、指导思想从“基于威胁”转变为“基于能力”，加强国防部顶层战略对需求生成的指导
“9·11”事件后，美军认识到21世纪美国所面临的安全挑战发生了巨大变化，“冷战”时期面临的固定和可以预见的威胁不复存在，取而代之的是更加复杂和不可预见的威胁。

因此，美军提出了“基于能力”的国防战略，不再强调谁是敌人、战争会在哪里打响，而是注重敌人可能以什么手段和方式作战，要求美军具备制止和挫败敌人以各种手段达成目的的能力。

在此战略指导下，装备建设出发点也随即由“基于威胁”向“基于能力”转变。

美军装备需求生成机制重大改革的实质与核心就是将“基于能力”的思想融入需求生成的全过程。

美军着重从顶层战略入手，保证其顶层战略充分体现“基于能力”的思想。

科学的顶层战略是美军装备需求生成工作科学有序进行的重要保证。

美军的顶层战略包括《国家安全战略》、《国防战略》、《国家军事战略》等，在此基础上，由参联会制定《作战概念》和《一体化体系结构》，指导各军种需求文件的编制。

上述文件中，《国家安全战略》由美国总统及其国家安全委员会制定，每四年更新一次，其余文件依据《国家安全战略》拟制，并定期更新。

此外，美国国防部每四年发布《四年一度防务评审》报告，对美军军队建设的整体情况，尤其是顶层战略的落实情况进行评估，并对《国防战略》、《国家军事战略》等顶层文件提出修订的建议。

《作战概念》和《一体化体系结构》由参联会定期进行修订和更新。

美军“联合能力集成与开发系统”根据《作战概念》、《一体化体系结构》等顶层文件，由联合需求监督委员会和8个功能能力委员会从“基于能力”的角度统筹谋划装备建设的需求，改变了以往由各军种根据作战任务确定装备需求的做法，克服了美军需求管理中任务导向性过强、长远谋划不足的缺点，需求的科学性进一步提高。

二、需求模式从“自下而上”转变为“自上而下”，加强国防部对需求生成的统管力度
美军的需求生成机制经历了由“各军种分散管理、分散实施”到“国防部集中统管，各军种分散实施”的发展历程。

自《1986年国防重组法》颁布后，国防部设立了参联会副主席的职位，组建了“联合需求监督委员会”，对美军的需求生成系统实施统管。

在“需求生成系统”中，美军采取的是“自下而上”的装备需求生成模式，各军种根据各自战略构想提出装备需求，经联合需求监督委员会认可后由军种进行试验、评估、分析、验证和方案选择，各军种的装备生产出来以后，国防部再考虑装备的集成与联合作战问题。

这样只能形成部分的联合作战能力，经常出现各军种装备无法实现互联、互通、互操作，难以适应信息时代一体化联合作战的需要（参见图1）。

改革后，国防部在“联合能力集成与开发系统”中采取的是“自上而下”的装备需求生成模式。

首先由国防部制定《国家军事战略》与《联合设想》等顶层的战略指南，随后由国防部高层包括参联会制定联合作战概念等顶层文件，指导“联合能力集成与开发系统”的功能领域、功能需求与功能方案分析，确定能力发展的解决方案，并通过军种和联合作战司令部的实施，最终形成联合能力。

需求生成模式从“自下而上”转变为“自上而下”后，国防部/参联会处于需求管理的主导地位，各军种降为从属地位，使得联合需求监督委员会能够站在国防部层次，从一开始就考虑联合作战的问题，所生产出来的装备“具有先天的联合性”，能够满足一体化联合作战的需要。

自下而上，烟囱林立
需求生成系统
自上而下，天生联合
图1 改革前后美军需求模式比较
三、需求分析目标从“具体型号装备”转变为“发展某种能力”，
强化装备需求论证的科学性
“需求生成系统”主要是以具体武器型号为目标或从作战任务出发制定需求文件。

在需求生成过程中，需求部门往往提出需要什么样的装备，并详细规定战术技术性能，甚至提出初步设计思想，这无异于直接进入了方案拟定阶段。

虽然在20世纪90年代后期，美军逐渐加强了对任务需求的分析，但仍显得不够全面和深入。

“联合能力集成与开发系统”的需求分析主要以发展某种能力为导向，由需求主办部门（主要是各军种的需求分析部门）依据国防部顶层文件，结合军种自身的需求，进行详细的论证和分析。

分析过程要经过三个步骤：一是功能领域分析。

确定为实现军事目标所需的作战任务、条件和标准。

二是功能需求分析。

评估现有的作战能力，确定相关领域存在的能力差距、能力冗余以及能力发展的优先顺序。

对于涉及联合作战的功能需求，还要分析形成《联合能力文件》才能进入下一步工作。

三是功能方案分析。

针对存在的能力差距，确定弥补能力差距或发展新型作战能力所有可行的方案，包括条令、组织、训练、领导、人员与设施（DOTMLPF）等非装备解决方案，也包括装备解决方案，并形成按优先顺序排列的一系列能力方案（参见图2）。

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图2 “联合能力集成与开发系统”的分析过程
另外，需求主办部门在制定需求能力文件的过程中，还要就能力文件草案的内容及时与相关能力领域的功能能力委员会以及相关军种、业务局进行沟通，及时吸取各部门的意见，使能力文件草案更加完善。

“联合能力集成与开发系统”的需求分析程序更加全面，它以能力分析为核心，通过综合考虑各种因素，寻求各种可能的解决方案，更快、更好、更省地满足作战需求。

四、实施需求审查环节优化调整，强调联合能力和体系建设
为完善装备需求生成机制，美军加强对需求主办部门制定的能力文件草案进行全面审查。

“联合能力集成与开发系统”设置了初审官、联合能力委员会和8个功能能力委员会。

初审官由参联会J-8局的副局长担任，主要负责对需求主办部门提交的能力文件草案进行初审和分类。

一方面从联合作战的角度来统管需求草案，另一方面防止了各军种装备的重复建设。

各功能能力委员会强调草案的审查把关，特别是涉及两个或两个以上功能能力领域的能力提案，将从相关功能能力委员会中抽调人员组成联合能力委员会，进行多方会审，为联合需求监督委员会的最终决策提供支持。

联合能力委员会进一步加强了参联会对联合能力提案的审查，对确保装备的“天生联合”具有重要的推动作用。

此外，在草案审查过程中，联合需求监督委员会还要与联合作战司令部和需求主办部门进行密切沟通，确保需求文件所提供的需求解决方案能够满足最终作战需要，并符合装备体系建设的要求。

如针对联合需求监督委员会关注的项目，增加上校级军官与将级军官的审查。

这些官员由参联会业务局的成员担任，主要负责对能力提案进行威胁确认、情报能力认证、非敏感弹药认证、信息技术和国家安全系统的互用性与保障性认证。

五、增强需求管理与采办管理的关联性，需求生成贯穿装备建设全过程
美军的需求生成过程与采办过程是紧密联系的。

首先，美军的需求管理部门与采办管理部门在人员上存在交叉，在具体工作中相互支持与协调；其次，需求过程生成的文件，为采办的实施提供了支持与指导。

因此，美军需求生成过程是一个贯穿装备建设全寿命周期的过程。

美军需求管理的最高决策机构联合需求监督委员会，其在人员构成上，除了包含参联会副主席、各军种副参谋长（或作战部部长）等高层领导及其代表外，还包括美军负责采办、技术与后勤的副国防部长。

另外，美军参联会副主席同时兼任国防采办委员会的副主席。

这种组织构架，有助于需求管理部门与采办部门的协同工作。

另外，美军的“联合能力集成与开发系统”通过《初始能力文件》、《能力发展文件》和《能力生产文件》等需求文件对采办过程中里程碑A、B和C决策活动提供支持，三个需求文件包含了项目采办所需的技术性能参数，包括关键性能参数。

采办过程各阶段的工作紧密围绕能力需求进行，推动需求与采办的紧密融合。

“联合能力集成与开发系统”的诞生，标志着美军装备需求生成机制进一步完善，并逐步走向成熟。

我军尚未建成完善的需求生成机制，存在着统管力度不够、需求牵引不足、需求论证手段缺乏等诸多问题。

美军在完善装备需求生成机
制方面的成功做法和经验，对研究和探索具有“中国特色”的装备需求生成机制具有重要的参考价值。