我国社会长期护理保险制度构建研究

中国卫生管理研究

2018年第1期总第3期

第70 ~ 80页

©SSAP，2018

我国社会长期护理保险制度构建研究

赵广川杨妮超

摘要：随着人口老龄化和失能老人规模的不断扩大，老 年人的长期护理保障问题逐渐成为人们日益关注的焦点。当前，

虽然许多城市和地区先后开展了长期护理保险制度试点工作，

但制度模式的共识性还比较模糊。为了给予绝大多数失能老人

的长期护理以资金和服务保障，亟须提出社会长期护理保险制

度的全国方案。因此，本文拟从制度突破口、覆盖对象和服务

内容、筹资机制、需求评估机制、经办管理等方面探讨建立适

合当前我国国情并能在全国推广的社会长期护理保险制度基本

框架。

关键词：老龄化长期护理社会长期护理保险制度构建

保障和改善老年人口的福利状况是人口老龄化过程中必须正视和解 决的问题，也是积极老龄化和健康老龄化社会必须努力和实现的方向。当前，已有诸多人士意识到长期护理服务的不足制约着老年人口整体福 *

*赵广川，安徽蚌埠人，博士，南京财经大学公共管理学院、南京财经大学社会保障研究院讲师，电子邮箱：gohzhao@;杨妮超，山东乳山人，南京大学政府管理学院、卫生政策与管理研究中心硕士研究生在读，电子邮箱：872389124@。

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利状况的改善，对老年人口福利改善的关注应该从养老、医疗领域扩展

到长期护理领域。为此，在国内外社会共同的心声下，我国政府在《中

华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出 “探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点”，进一步把建设

长期护理保险制度提高到战略高度。在此背景下，人力资源和社会保障

部于2016年7月发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(以下简称《意见》），明确在15个试点城市探索建立“为长期失能人员

的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金和服务保障

的社会保险制度”。

随着相关政策的出台，越来越多的城市和地区逐步开展了长期护理

保险制度的试点工作。例如，青岛市长期护理保险以医疗护理支出为主,

辅之以低收入失能者的生活补助，近年来，也开始考虑将生活照料纳入

保险覆盖范围；南通则更强调生活照料和居家服务；成都则在国内率先

实验“相互保险社”，以非营利、会员制形式运行，探索全过程健康管理

的创新经办模式。®可以看出，在试点阶段，各个地区由于面临的环境不 同，在长期护理保险的模式选择和实际发展上差异较大，共识性还比较

模糊。因此，在我国现有的政策环境以及国内外长期护理保险制度建设

和发展的经验的基础上，亟须提出适合在全国范围推广的长期护理保险

制度。

一社会长期护理保险是必然选择

纵观长期护理保险发展和研究的历史，自其正名以来，其争议就一

直存在，而且在某些方面呈现出愈演愈烈的趋势。从根本上讲，争议最

大的问题就是长期护理保险的制度性质和模式选择的问题，即“姓社”

和“姓商”的问题。®随着德国和日本等社会长期护理保险模式的成

功®，越来越多的学者支持将社会长期护理保险作为主体制度性保险。

①郑秉文：《中国养老金发展报告2017—长期护理保险试点探索与制度选择》，经济管

理出版社，2017,第131页。

②鲁於、杨翠迎：《我国长期护理保险制度构建研究回顾与评述》，《社会保障研究》2016

年第4期，第98~105页。

③ Bengtson V. ,“Beyond Nuclear Family:The Increasing Importance of Multigenerational Bonds”，

Journal o f Marriage and Fam ily,63 (2001) ：1-16.

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首先，人口老龄化和失能风险已经成为全社会共同面临的问题。表1显示，60 ~ 69岁老人失能的概率只有7.86%,但迈人70 ~ 79岁的老人面 临失能的风险将提高到13.94%,接近于60 ~69岁老年人群的2倍，80 岁以上人群中有四分之一的老人会遭遇失能。如果包含认知功能障碍和 抑郁症患者，需要长期护理的老人的比例将更高。如此庞大规模的长期 护理需求，仅仅依靠老年家庭很难给予专业的、高质量的照料和医疗护 理服务，同时，高昂和持续的长期护理费用对于收入单一的老年人来说, 是巨大的经济负担。因此，国家在制定社会政策时应当重视将老年长期 护理纳入相应的政策范畴之内，®利用全社会的力量保障失能老人的长期 护理需求。

表1不同性别和年龄下老年人口失能比例

单位：％

性别年龄

合计

男性女性60 ~69 岁70 ~ 79 岁80岁及以上

失能11. 1910.6211.667. 8613.9425.27

失能/认知功能障碍14. 1115.2013. 1612. 1815.1725.87

失能/认知功能障碍/抑

郁症

16. 1618.0314. 4914.9016.1126. 27

资料来源：此表结果根据2013年CHARLS数据计算所得。

其次，商业长期护理保险的保障范围和形式有限。当前我国虽然已 经出现了一些诸如全无忧长期护理个人健康保障计划、康宁长期看护健 康保险等商业保险产品，但由于商业保险公司通常以营利为目的，在相 应的保险条款中设置了许多不利于投保人利益的内容。第一，商业长期 护理保险的投保范围通常限制在60岁以下，范围较窄。一方面，该条 款限制了真正需要长期护理保险的老年人投保；另一方面，60岁以下 人口失能概率较低，本身就缺乏一定的积极性购买商业长期护理保险。因此，造成商业长期护理保险的覆盖率不高，很难对失能人员长期护理

① Rhee J.C. ,Done N. ,Andersond G.F. ,H Considering Long-Term Care Insurance for Middle-

income Countries：Comparing South Korea with Japan and Germany,”Health P olicy,119

(2015) ： 1319 -1329.