城市社区问题的治理与和谐发展——以N市X社区为案例

摘要本文通过对N市X社区的实地调查，探讨了目前城市社区存在的一些根本问题，从社区组织运行机制、社区服务与建设资金以及社区凝聚力与居民参与等三个方面分别予以阐述，并针对这些问题，结合治理理论提出了以治理求和谐是城市社区建设的现实路径。

关键词城市社区社区服务治理理论

The Governance of City Community Problems and the Harmonious Development:A Case Study on X Communi－ty of N City//Wu Tian

Abstract Through the field investigation on X community of N city,this paper explores the basic problems in the current city communities,and discusses from three aspects.In view of the problems,this paper proposes the way of pursuing harmony through governance combining with governance theory.

Key words city community;community service;governance the－ory

Author＇s address Nanjing Technical College of Special Edu－cation,210038,Nanjing,Jiangsu,China

１调查社区基本资料呈现

１．１社区基本状况

所调查社区包括十个住宅小区，现有常住居民２５００户，人口５２７０人左右，６０岁以上的老年人有３００多人，８０岁以上的高龄老人有２０左右，残疾人２２人（包括智力残疾４人、肢体残疾１０人、精神残疾２人、视力残疾２人、听力语言残疾４人）。驻区主要单位有动物园、汽车集团和学校等。Ｘ社区地处Ｎ市东北角，社区内有Ｎ市最大的动物园，绿荫环抱风景优美。但同时也因为地理原因，如离闹市区较远、离街道办事处较远，往往成为遗忘的角落，而错失了一些发展机会。

１．２社区组织运行情况

由社区为主体建立的组织主要是社区居委会和社区民间组织。Ｘ社区的社区居委会工作人员共有７位，分别包括１位主任、２位书记以及４位工作人员，其中主任和书记是在社区居委会换届选举中由居民自己民主选出的，工作人员则是由街道公开招聘来的，其中２位是曾经一直在社区工作的人员，另外２位则是新鲜血液，分别是应届本科毕业生和大专毕业生。

１．３社区建立的管理制度

在推进社区民主自治的氛围下，Ｘ社区也建立了民主议事制度、民主评议制度、民主监督制度、社区信访接待制度和民主选举制度等一系列有利于培育社区民主自治的管理制度。民主议事制度体现在社区里设有议事园、公示栏、议事箱等形式，在社区居民中就社区的大事、小事和存在问题及解决办法广泛议论后再做决定。民主评议制度是指社区居委会主任每半年向社区成员代表大会作述职报告，接受评议，并把居民意见以及居委会处理和采纳结果公布于众。同时，社区内还设有信访接待室，住社区的人大代表和街道领导干部定期接待，倾听居民群众呼声，解决基层问题。

Ｘ社区作为一个普通的城市社区，与Ｎ市众多的城市社区一样，正处于城市社会的转型期，社会的深刻变革也在社区的舞台上一一上演，作为基层微观的社会结构，其管理体制、运行方式等也正在发展深刻变革。在推动城市社区建设的浪潮中，Ｘ社区也正经历着社区改革以及民主自治道路上的探索。社区工作正在逐步由行政从属型向社区自治型转变，从社区工作者的构成到社区组织结构的变迁，以至社区工作的整个理念，都在发生着日新月异的变化。但这一进程毕竟还处于探索阶段，因而也产生了很多整合与冲突的问题。

２社区存在问题探讨

２．１社区组织的运行机制存在问题

近年来，我国社区组织建设成绩斐然，随着政府职能转变和“小政府大社会”的格局形成，社区组织的管理权限不断下移，社区居委会在社区自治和社区管理建设中发挥越来越重要的作用，但依然存在问题。目前我国城市社区组织的类型主要包括：（狭义上的）一是群众自治组织，即社区居民委员会，是联结政府和群众的桥梁结点，是社区民主建设的主体。二是社区中各类民间组织，包括非政府组织、非营利性组织，各类社会团体和公共事业组织等。Ｘ社区中的社区组织也是以这两类为主，而这两类组织都面临着社区建设中社区组织管理体制运行不顺的问题，主要表现在以下方面：

２．１．１基层社区组织的功能定位不准

Ｘ社区是属于某街道管辖范围内的，因此在实际工作过程中会过多地受到“上级组织”——

—街道的过分管制而失去应有的自主权利。如街道定期下达的“政治任务”往往成为社区工作的重心，而并非将居民日常需要解决的事务放在首位，因此种种因素使社区难以有效地依法履行其民主自治功能。

２．１．２社区内组织条块分离，职责不清

随着社区的发展，政府职能部门的延伸机构不断进驻社区，但缺乏一个权威性的社区事务管理机构，对社区事务实施全面监督、指导。Ｘ社区最近配合司法部分正在开展社区矫正的工作，但因为缺乏正确的专业指导，工作仍旧仅浮

吴填

（南京特殊教育职业技术学院江苏·南京210038）

中图分类号：Ｇ７７文献标识码：Ａ文章编号：１６７２－７８９４（２０１２）３３－０２０７－０２

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式形成自主的参与机制，以自下而上和自上而下互动结合的方式达成目标，但社区组织之间关系的现实情况仍是以自上而下为主，这是社区中问题的根源，急待改善。当然由于历史与国情的原因，我们不可能完全照搬国外的自治模式。但目前，科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限，并将二者有机地衔接起来，是建构具有中国特色社区管理体系的关键所在。

２．２硬件与软件双重欠缺——

—服务不健全资金不到位社区服务是社区建设的重要内容之一，虽然现在城市社区服务已经全面启动，但依然存在功能单一、内容单调的情况。以Ｘ社区为例，社区服务仅仅局限于社会福利服务和便民利民服务等方面，这与社区服务的真正内涵相差甚远。社区服务体系中服务项目十分欠缺，在社区中做得比较好的服务诸如保洁绿化、老年人照顾、孤残儿童照顾、残疾人照顾、贫困家庭救助、职业介绍、计划生育辅导等方面。这些服务都是体力劳动和经验性的服务远多于知识和技能含量高的专业化服务。至于社区居民急需的专业服务，诸如老年人的心理与行为辅导、问题青少年的行为矫治与辅导、暴力家庭与单亲家庭的辅导和治疗、弱智儿童辅导、精神障碍者回归社会的辅导、刑释人员的社会化辅导、居民的康复辅导、职业培训与就业指导等知识含量高的专业化服务，则至今没有开展起来，或仅是起步和探索阶段。

总之，随着城市化进程的加快，广大居民对各方面服务的需求越来越多，如果不改变社区服务的现实状况，是难以满足他们日益增长的物质和文化生活需要的，同时会阻碍社区建设以及民主自治的进程，影响居民参与的热情。因此，必须采取积极有效的对策来解决。

２．３社区凝聚与社区居民参与力低下

治理理论和实践都表明，只有实现居民自治和自觉参与，才能使得公共利益都达到最大化的可能。就社区参与的本质而言，应该是社区居民自觉参加社区各种活动和事务的行为。然而，现实的情况是，社区居民参与意识不强，社区基层民主自治相对滞后，导致社区建设缺乏坚实的群众基础。在Ｘ社区里，关注社区建设的主要是离退休老人，绝大多数中青年人不甚关心，也很少参与社区事务。至于一些驻区单位的领导和员工，对所在社区的工作则更是很少问津，几乎完全游离于社区之外。而现存的社区管理体制上存在的弊端，也是造成社区居民参与意识不强、社区基层民主自治相对滞后的重要原因。由于得不到广大居民群众的积极参与，社区建设常常处于一种被动的局面，这种状况很不利于社区资源整合。

需要特别提出的是，民间组织的培育对于培养居民参与意识以及社区民主自治是很有利的。因为社区民间组织为社区居民参与提供了有效的组织形式。从单位制散落出来的城市居民，需要以另一种形式组织起来。而居民个体参与，一般表现为直选投票、监督、反馈信息和个人意见的提出等方面，这仅仅是参与的浅层次。社区组织才是居民参与社

、。

政府和广大社区居民之间的中介组织，将起到沟通与桥梁的作用。整合社区资源，推动社区发展。在Ｘ社区里，开展最为成功的社区民间组织就是社区老年人协会下设的各个老年人活动团体，因为老年人有很多的空余时间，并且有着活跃生活氛围的需要，所以活动开展起来十分容易。相形之下，中青年人对于社区的参与就很低了，曾经成立的业主委员会也因民心不齐而解散了。

当然，这些问题之间是相互联系、相互作用的。社区居民缺乏参与精神也与社区组织管理体制不健全有关，社区服务机制不完善与社区组织运行没有理顺也有着关系，这些问题之间相互影响，往往形成恶性循环。在社区建设过程中是不容忽视的，需要积极地加以解决。

３以治理求和谐：城市社区建设的现实路径社区发展进程中面临的种种问题是社会转型以及现代化进程中必然需要面对的现象，我们无法逃避必须正视。而解决这些问题的根本在于，以治理求和谐的现实路径。

治理理论的核心是公众权威从政府向社区回归，在当前我国城市社会中，“单位人”向“社会人”转变以及大量农村人口涌入城市的现实给城市带来诸多问题挑战，社区将成为城市发展的重要载体。而社区建设的核心就在社区民主与自治的真正落实，即真正实现政府、社区组织和社区居民平等对话，在合作中达成资源分配和政策实施，达到公共利益最大化。

总之，以治理求和谐，当前的关键任务是，从内源上培育社区公共领域，扩大社区公民参与，从外性上应当完善社区治理结构，提升社区治理绩效。在目前真正意义上的社区民主条件还不成熟的情况下，提升社区的治理绩效，一方面要完善社区制度化的参与机制与利益表达机制，另一方面也要从营造社区文化氛围入手，注重组织比较贴心的社区公共活动，提升居民的社区认同感，为社区居民参与营造良好氛围。

★基金项目：本文系南京特殊教育职业技术学院重点课题《基于残疾人现实需求的职业康复专业服务研究》的阶段性成果

参考文献

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编辑王恒平

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