现代化的城市社区治理架构探析

现代化的城市社区治理架构探析2015-09-14 09:35来源：《国家治理》周刊作者：黄维民（本文作者为西京学院教授、原西北大学公共管理学院教授）

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，我国城市的社会管理结构发生了很大变化，过去的“单位人”逐渐转变成“社会人”，尤其是自由流动的资源和自由活动的空间在社会中出现，导致城市原有的基层社会管理体制“单位体制”和“街居体制”相继失效或失灵，而此时大量的社区则应运而生，社区管理成为了城市治理的主要内容。

作为现代城市的实体组成部分，社区所具有的自我管理和自我服务的社会功能，在城市治理中发挥着独特的作用。所以，在理论与实践上研究社区建设问题，能够更好为我国建立由单一行政管理模式向政府和社区积极互动转变的良性治理结构，完善政府依法行政和社会非政府组织积极参与的互动机制，逐步构建“小政府、大社会”的现代城市社区管理框架，减轻政府的财政负担，转变政府工作职能，把不该由政府管理的事项转移出去，该由政府管理的事情切实管理好，社会的事情交由市场与非政府组织，从而更好地使资源配制达到最优化。同时，这对维持我国城市的正常秩序，促进城市的和谐发展与经济繁荣，满足城市居民物质与文化需要，迎合不同层次和不同领域居民的利益诉求具有重要的意义。不断完善我国的城市社区建设，现已成为我国社会发展方面的一个战略性问题。

城市社区建设存在的诸多问题及原因

我国的城市社区热兴起始于20世纪80年代，至20世纪90年代城市社区公共管理模式的改革逐步被提了出来，尤其是到2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》后，我国各大城市按照有利于社区管理、居民生活、民主自治、整合资源等原则，掀起了一波全面推进我国城市社区建设的新浪潮。

经过多年不断的尝试与借鉴，我国的城市社区建设形成了一定的规模，达到了一定的发展水平，具有了自己的特色与模式，也取得了巨大的社会成就，但是与国际上先进国家相比，还有很大的差距，存在诸多的问题。

第一，相关法律建设严重滞后。这使得我国城市社区管理的权利界限变得非常模糊，极易引发各种争议。其不仅使得城市社区的建设滞后，而且社区的管理水平极为低下。目前涉及我国城市社区的相关法律，主要有1954年通过的《城市街道办事处组织条例》和1990年起实施的《居委会组织法》。由于制定的时间比较早，所以这两部法律已经不再适应我国社会发展的需要，对居委会组织如何产生，组织结构的基本形式是什么，组织的范围属于哪些，尤其是具有哪些管理功能的规定，与当前我国城市社区建设的需求有着巨大的差距。所以，现在的城市社区建设已经超出了法律所调控的范围。如街道办事处和居委会之间指导与被指导关系的规定，在工作中并没有得到很好的贯彻执行。一般街道办事处往往利用自己掌握的政治和经济资源，将其所管辖的城市社区改造成为自己工作的机构，城市社区完全成了街道办事处的“派出机关”，两者形成一种事实上的上下级关系。

第二，城市社区治理主体的单一性。在我国的城市社区建设过程中，政府多年来一直过度干预社区的管理，还没有完全走出大政府的思维，主要依靠自上而下的行政命令垄断城市社区所有资源，其特征主要表现为行政主导。政府作为单一的社会管理主体独挑重任。而作为城市社区自治组织的居民委员会，仅成为基层政权或派出机构的附属物，使得城市社区居民委员会这一自治组织承担了大量属于政府的工作职责，成为政府部门的操作层、落实层。这种城市社区严重行政化的问题，不仅不利于提升居民对城市社区的认同感、归属感，而且难以树立城市社区居委会的威信。此外，政府财政的日益拮据也影响了城市社区建设。

第三，居民参与管理的兴趣不高。表现为“城市社区一头热，居民一头冷”的尴尬情形，特别是居民参与的机制非常不完善，使得城市社区与居民之间的合作缺乏默契。目前，我国城市社区建设的实际情况比较糟糕：一方面城市社区提供让居民参与的事项太少，居民极少涉足城市治理中的公共权力运作，尤其是居民对其参与的价值和作用表示怀疑，因而缺乏参与城市社区建设的足够热情；另一方面在城市治理的过程中，也缺乏居民参与的渠道，经常是政府管理机构认为有必要了，才进行相关工作的安排。即便是成立了居民代表大会的城市社区，在什么时间开会或者需要讨论什么问题，都要经过政府管理机构的批准，而居民代表只有“听”的权利。尤其是在我国城市治理的过程中，居民参与城市社区建设缺乏一套详细而规范的程序作为制度保障，因而具有较大的随意性。这也导致了居民缺乏参与城市社区建设的积极性，严重影响了城市社区与居民之间的有效合作。

第四，城市社区建设的投资机制不健全。在我国的城市社区建设过程中，缺少长效资金投入机制，并且投入的力度也不够，一些城市社区建设没有正式列入到财政的预算之中。即便是已经列入到了财政的预算之中，其投入的力度也不大。政府一些职能部门在城市社区建设方面的资金投入，往往根据本部门或本系统的需要进行分配，因而有限的资金使用一般是分散而且管理不规范，缺乏制度化的保障，所以难以发挥综合性效益。此外，除了政府的专项投入以外，城市社区的自筹资金能力也非常差，没有一套完整的自筹资金机制与途径。由于资金筹集的渠道非常狭窄，导致资金的来源严重不足，使得城市社区建设过度依赖政府财政投资。这也势必会导致行政全能主义的趋向更为严重，使得城市社区自治的实现变得更加困难。

第五，城市社区的管理队伍及工作人员整体水平有待提高。在现阶段，我国的城市社区管理队伍存在一定的问题。城市社区的管理人员待遇较差，以及城市社区管理队伍的准入机制不健全，导致一些城市社区的管理人员文化程度与道德素养严重偏低。

完善城市社区建设的对策建议

随着社会经济的不断发展，以及改革的不断深入，完善城市社区建设就成为了城市管理与发展的重要组成部分。一般来说，要想不断完善我国城市社区的建设，促进城市的和谐发展与经济繁荣，必须认真做好以下几点：

第一，加快转变政府职能，把深化城市社区体制的改革作为工作重点。一方面政府要努力转变自身的行政观念与职能，摒弃“官本位”的传统思想，树立“权力来源于人民，权力