铁路运输企业建立内部控制需处理的五大关系

铁路运输企业建立内部控制需处理的五大关系
一、正确处理现行行政管理体制下的权责配置关系
科学完善的内部控制，首先需要解决的问题是权力与责任的合理配置。

明确界定各有关部门和人员在处理经济业务时应当拥有的权力和应当承担的责任。

权责关系如果处理不当，内部控制就会失去最起码的安排依据和实施基础，进而引发各有关部门和人员争抢权力、推诿责任，造成滥用职权、工作扯皮、敷衍了事、效率低下的局面。

就铁路运输企业的现状看，处理权责关系就是要理清铁道部、铁路局（集团公司）和基层站段三级管理机构的权力和责任，以便各级机构规范行使自己的权力，认真履行自己的责任。

2021年，铁道部针对我国铁路系统长期沿用的“铁道部——铁路局——铁路分局——站段”四级管理体制存在的弊端，进行了重大改革。

一是确立了铁道部、铁路局、站段三级管理模式，实现了铁路局对站段的直接管理，解决了铁路局和铁路分局两级法人长期存在的管理重叠、职能交叉、相互掣肘、以同一方式经营同一资产的体制性弊端；二是对全国铁路生产力布局进行了重大调整，大幅度减少了运输站段数量，基本扭转了运力资源分散、布局不合理的局面，并对新投产的客运专线和其他新建铁路实行了新的经营管理模式；三是将中铁物资总公司移交国资委管理，部属勘察设计院和铁路局所属设计施工企业移交国资委下属的工程总公司和建筑总公司，将中小学校、医院和幼儿园移交地方政府管理。

这些非运输企业的分离和社会职能的移交，不仅使运输主业更加突出，而且减轻了企业的负担，为其发展壮大创造了有利条件；四是确立了“政府主导，多元投资，市场运作”的指导思想，实施了铁路投融资体制的改革。

通过构建多元投资主体，拓宽筹资渠道，找到了运用市场机制加快铁路发展的新路子。

这些改革为铁路运输企业建立现代企业制度，优化运力资源配置，提高运输效率，释放和发展运输生产力提供了体制保证。

改革后的行政管理体制，使铁道部、铁路局（集团公司）和基层站段的权责更加分明。

其中，铁道部作为主管全国铁路工作的国务院组成部门，主要职能是：制定铁路行业的方针、政策和法规制度并监督执行；拟定铁路行业的中长期发展规划，编制年度计划并组织实施；负责铁路建设的行业管理，组织管理大中型铁路建设项目；拟定铁路行业的技术标准，组织重大新技术、新产品的研究和成果鉴定；任免铁路企业和铁道部直属单位主要领导干部；安排使用国家铁路建设资金，管理国家铁路事业经费；统一全国铁路调度指挥工作，监督、检查全行业安全生产和路风建设；管理国家铁路外事和对外经济合作交流工作等。

铁路局作为独立的运输企业法人，是我国铁路运输企业的主体，一方面接受铁道部的直接领导；另一方面直接管理基层站段，统一组织和调度所属运输生产站段，协作开展全局的运输生产经营活动，完成铁路局的生产经营任务。

基层站段（包括车务段、机务段、工务段、客运段等）作为运输生产某一环节的实施单位，不具有法人资格，只有在铁路局（集团公司）直接管理和统筹安排下，开展相应的生产经营活动，完成客货运输任务。

可以看出，处理铁路运输企业现行行政管理体制下的权责配置关系，实质上就是合理划分铁道部、铁路局和基层站段三级之间的权力和责任。

由于铁道部与铁路局属于不同的法人实体，权责关系的处理相对容易，所以，铁路局（集团公司）与基层站段之间的权责划分是正确处理铁路运输企业权责配置关系的关键。

他们属于同一法人实体下不同层次的经营管理机构，各自应当拥有哪些权力，承担哪些责任，往往由于生产经营范围和运输业务过程的不可分割性而不易界定清楚。

处理不好二者之间的关系，既可能导致内部控制的制度安排失当，造成先天不足、后天难补的现象，又可能造成内部控制的实施乏力。

从理论上讲，铁路运输企业权责关系处理不当的现象可能有两种：一是铁路局（集团公司）掌握的权力大于承担的责任，而基层站段承担的责任高于被赋予的权力；二是铁路局的责任超过所拥有的权力，而基层站段所拥有的权力超过责任。

但从实际情况看，更多表现为第
一种现象。

这种现象势必束缚基层站段执行内部控制的主动性，甚至将内部控制视同为铁路局（集团公司）对基层站段的控制而产生抵触情绪，内部控制的效果可想而知。

因此，铁路运输企业必须根据自己的实际情况，坚持权力与责任对等的原则，处理好铁路局（集团公司）与基层站段的权责配置关系。

就铁路局来讲，绝不能独揽权力而下移责任，必须把属于基层站段的权力大胆下放，把属于路局的权力高度集中；就基层站段来讲，必须正确行使上级赋予的权力，既不能越权也不能弃权，并认真履行自己的责任。

二、正确处理现行财务管理体制下的利益分配关系
2021年以来，铁道部对铁路局实行了“收入显性清算，支出预算管理，盈亏动态考核，资金转移支付”的财务管理模式，使铁路运输企业的财务管理呈现出四个特征：一是为了弥补公益性运输造成的损失，平衡各线路之间因公益性程度不同而产生的收入差别，实行运输收入由铁道部统一进行内部清算的核算体系；二是建立以铁道部为龙头、以铁路局为主体、以预算管理为载体、以统筹配置为核心的“预算管理、刚性约束”机制，要求铁路局对成本支出实行预算管理；三是铁道部根据各铁路局承担的运输任务以及负担的公益性运输量，下达初始运输盈亏目标，铁路局在运输盈亏目标内实现的税后运输利润，全部上缴铁道部，超额部分留归铁路局，其他税后业务利润则全部留归铁路局。

如果发生运输亏损，属于运输盈亏目标内的由铁道部全额弥补，超额部分则由铁路局自己负担；四是所有资金归口财会部门统一管理，铁路局财务部门对大额资金、大项资金实行集中办理、直接支付，对职工个人的支付也通过银行直接办理。

除维持正常生产生活必需的资金以外，各单位和各级资金结算中心沉淀的资金由铁道部统一有偿调度使用。

可以看出，铁路运输企业的财务管理体制是基于铁路运输企业经营一体化、管理垂直化的特点而形成的。

从某种意义上讲，作为法人主体的铁路局的经济效益如何，虽然与自身的努力分不开，但并不完
全取决于自己的经营管理水平，必然受到许多非主观因素（如地理位置、资源结构、运输流向等）的制约和影响，表明目前的铁路运输企业并没有也不可能完全实现市场化。

因此，设计铁路运输企业的内部控制制度，必须充分考虑铁路系统的财务管理体制以及适应这种体制建立的业绩评价机制和利益分配办法。

如果完全照搬具有财务收支自主权的企业的做法，很可能形成资金管理上的漏洞，业绩评价上的误差，进而导致利益分配上的不公。

例如，按照“收支两条线”的财务制度，铁路局的运输收入必须全部上缴铁道部，所需资金由铁道部根据预算按时间、按进度予以拨付，基层站段开展生产经营所需要的资金则由铁路局拨付。

如果不能针对这种资金的上缴和下拨建立内部控制制度，很可能发生上缴不足额和下拨不到位，造成铁路局之间的利益不均。

又如，大额资金的借贷、支付和使用，如果不能严格执行领导班子集体讨论决定的内部控制要求，企业的财务漏洞就可能增多，财务风险就可能加大，最终影响利益分配关系。

所以说，正确处理现行财务管理体制下的利益分配关系，是内部控制对铁路运输企业的特殊要求，也是构建铁路运输企业内部控制框架必须解决的问题。

这一问题的合理解决，可以保障各级机构正确行使自己的权力，认真履行自己的责任，使责、权、利三者有机地结合起来，为内部控制制度的科学安排和有效施行奠定良好的基础。

三、正确处理突出重点业务与兼顾一般业务的关系
如同其他企业一样，铁路运输企业也有主营业务与附营业务之分。

按照重要性原则的要求，内部控制应当充分关注重要业务事项和高风险领域。

铁路运输企业主营业务收入和支出数额在总收入和总支出中占据较大甚至是绝对比例，因此，旅客运输、普通货物运输、专用物质运输等主营业务是内部控制的重点业务。

由于铁路局在现行的财务管理体制下，没有完全的财务自主权，不能够独立开展工程建造、对外投资、信用担保等高风险领域的业务，即使开展这些业务，也要受到上级主管部门——铁道部的严格审批和严密监控。

这种高度集中的财务管理体制，使内部控制与外部控制得到了有机统一，很大程度上
保证了控制的有效性。

所以铁路局应当把内部控制的重点放在主营业务方面。

对该类业务的控制必须做到目标明确、程序严密、手续完善、方法先进。

至于车辆维修、水电供应、生活服务等附营业务，则可按照成本效益原则的要求，在不影响控制效果的前提下尽量简化控制程序和手续。

处理重点业务与一般业务的关系，实质上就是平衡内部控制的全面性原则与重要性原则的关系。

这种关系处理得当，既有利于铁路运输企业抓住主要矛盾，解决关键问题，防止“捡了芝麻丢了西瓜”的现象发生，合理节约人、财、物力的支出，在实现精细控制的基础上突出重点，收到纲举目张、事半功倍的效果，又有助于铁路运输企业全面梳理内部控制内容，认清次要矛盾和衍生问题，并采取针对性的措施加以解决，在强化重点业务控制的同时不放过任何一种业务和任何一个环节，确保控制效率的同时不断提升控制效果。

四、正确处理内部控制制度创新与制度继承的关系
铁路运输企业在长期的内部控制实践中，根据自己的特点采取了许多行之有效的办法和措施，形成了最基本的内部控制体系。

据笔者调查，太原铁路局与内部控制相关的制度多达60余项，内容涵盖了铁路建设资金管理、全面预算管理、国有资产管理、物资采购供应管理、工程建设管理、工资管理、业绩考评、成本费用控制、合同管理、内部审计、会计信息系统、运营资金管理、研究开发计划管理、借款及担保管理、账户管理以及计算机安全管理、权责划分、企业文化建设、职工素质教育等十多个方面。

这些制度在过去的几十年里，对维护铁路运输企业财产物资的安全完整，保证会计资料的准确可靠，促进铁路运输企业生产经营活动的有序开展，实现经营管理目标发挥了重要的作用，为进一步完善铁路运输企业的内部控制体系奠定了良好的基础。

然而，由于任何制度都是在特定环境下形成的，也只有在特定的环境下才能充分发挥作用，当环境发生变化特别是发生重大变化时，一些制度往往会显得不相适应，加之有些制度由于设计者受主客观因
素的影响，很可能在出台时就存在一定的局限性。

因此，必须针对环境变化对制度适时创新。

这就提醒我们，建立铁路运输企业的内部控制框架，既要充分认识铁路运输企业所面临的内外部环境变化对内部控制的影响，大胆引用国内外内部控制理论研究的最新成果，使内部控制体系具有一点的前瞻性，也要认真考虑原有制度的合理成分以及企业长期实行这些制度所形成的惯性，妥善处理制度创新与制度继承的关系。

固守原有制度必然落后于管理实践发展的需要，而完全否定原有制度则会脱离企业的管理实践，两种做法都是不可取的。

五、正确处理内部控制实施所费与所得的关系
对企业来讲，全面实施内部控制的一个直接感受是增加费用支出，因为按照内部控制的要求，很可能增加企业的工作岗位、配备更多的业务经办人员、经过更多的处理程序和手续，客观上会加大企业的人、财、物力支出。

这也正是许多企业随意简化内部控制的一个重要原因。

因此，建立铁路运输企业的内部控制框架，必须首先树立正确的内部控制得失观，科学合理地比较投入产出；必须明确，实施内部控制的所费具有必要性，是企业为保证生产经营活动的正常运行在一定时期内必须付出的代价，而实施内部控制给企业带来的利益则需要经过较长时期才能充分体现，绝不能为了减少短期内的显性支出而忽略长期稳定的隐性收入。

按照内部控制的成本效益原则，必须在首先保证控制效益的基础上，合理节约成本，或者说在不影响内部控制所得的前提下，再适当考虑内部控制的所费。

处理好内部控制实施所费与所得的关系，有利于企业以最小的控制成本获取最大的控制效益，实现内部控制的各种目标。