1994年财税体制改革

1993年,党中央、国务院经过广泛调查研究和多次征求意见，慎重决策，从1994年开始实行以分税制为核心的财税体制改革。

这是改革开放以来，也是新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财税改革。

我当时任财政部部长、党组书记，1994年初又兼任国家税务总局局长，是这场改革的第一责任人，感到其中值得回顾之处很多，现选取相关的几个片段，和大家分享一下这段经历和体会。

机不可失
从建国初到改革开放前的30年间，我国实行的是高度集中的计划经济，相应地，财政实行的是“统收统支”的管理体制。

这种体制虽然在一定历史条件下发挥过积极作用，但由于集权过多，管的过死，抑制了经济发展的活力。

因而，如何最大限度的增强经济活力必然成为改革开放的主要目标，当然也就成为财税改革的逻辑起点。

事实也是如此，改革开放以来的历次经济体制改革，财税总是首当其冲；不管进行何种改革，都离不开财税的参与。

党的十一届三中全会以后至1993年，为适应经济体制转轨需要，以充分调动地方和企业积极性为导向，以放权让利为主线，形成了两个包干体制：一是财政包干制，二是企业承包制。

无独有偶，二者最后都落脚到“大包干”。

大包干体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用。

但所谓企业承包经营实际上是“包盈不包亏”，即使包上来的也跟不上物价上涨，物价一涨财政就又缺了一快，这些都造成了税收来源困难。

同时，地方承包以后，就有了这样一种心理：我增收一块钱，你还要拿走几毛，如果不增收不就一点都不拿了吗？于是出现了“藏富于企业”、“藏富于地方”的现象，给企业减免税，造成“不增长”，然后通过非财政途径的摊派，收取费用。

最后生产迅速发展，而税收上不来。

这一财政体制的弊病，从北京和上海可窥见一斑。

北京当时内部规定在包干期内，财政收入每年只增长4%，绝不多收，因为如果多收，超过部分就要与中央分成，分税制之后才发现北京隐瞒了八九十亿元的收入。

又如上海，中央对其包干体制规定，以1988年核定的作为基数，超过部分中央与地方打五分成。

结果，上海实行财政包干五年，年年财政收入是163-165亿元之间，基本没增长。

如此，结果自然是财源枯竭，尤其是中央财政收入增长乏力，财政收入占国内生产总值的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重，即人们当时常讲的“两个比重”逐年下降，财政陷入困境，中央财政连续多年出现被动性的财政赤字。

1993年在海南召开的一次座谈会上，我说，李先念同志兼任财政部长时有上衣和长裤穿，王丙乾同志兼任部长时，还有衬衫，到我这儿只剩下背心和裤衩了。

我说，过去旧小说里面常常提到国库空虚，当时不理解，今天当了财政部长，才理解了这四个字，而且体会非常深刻。

国务院副总理朱鎔基对我说：你这个财政部长真是囊中羞涩呀！
为缓解财政困难，也曾想过一些办法：一是打费的主意，以费补税。

20世纪80年代中期开征“能源交通重点建设基金”，直接以平衡预算为目标。

二是中央财政向地方借钱，要求各省作“贡献”，共借了三次。

名为借款，实际上是“刘备借荆洲，有借无还”。

即使是比较富裕的地区也不愿意慷慨解囊，所以闹的很不愉快，真的非常伤感情。

这些治标不治本的方法不可能从根本上解决财政问题，到1993年，中央财政的状况以难以为继，朱鎔基讲，如果这种情况发展下去，“到不了2000年就会垮台，这不是危言耸听。

”
面对这种局面，从1987年开始，曾多次推动改革财政管理体制，在少数地区和企业中进行了“税利分流”和分税制改革试点，但局部的试点跟总体的政策发生矛盾，其结果不仅没有推进改革，反而被更不规则的放权让利所取代。

1992年小平同志的南方谈话，犹如一声春雷，使得大家的思想豁然开朗。

党的十四大做出建立社会主义市场经济体制改革的方向和任务，即逐步实行“税利分流”和分税制。

财政部门长期以来想干的事情，想搞的改革，终于可以向前推进。

1993年4月22日，中央政治局常委会专门听取了我和国家税务局局长金鑫关于财税体制改革的汇报。

常委们不断插话，讨论非常热烈的。

我还记得一个很有趣的细节。

江泽民总书记说，你们提的方案这么复杂，胆子不小嘛！金鑫很有意思，答了一句：科学嘛，就是要大胆假设，小心求证！4月28日，中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路，并决定朱鎔基负责几项重大改革方案的领导工作。

1993年7月中旬形成了国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案。

7月22日，国务院总理办公会议决定加快财税体制改革步伐，将原定的分步实施方案改为一步到位，要求9月份之前拿出具体方案，并于1994年1月1日起在全国推行。

中央成立了财税改革领导小组，我任组长，金鑫和财政部副部长项怀诚任副组长。

9月2日、3日，中央政治局常委会听取并同意财税改革方案。

核心是分税制
1994年财税改革涉及的内容较多，核心是分税制改革。

分税制主要内容是，在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围；按税种划分收入，明确中央与地方各自的收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立中央对地方的税收返还制度。

改革的目标就是要提高财政收入的“两个比重”。

我就任财政部部长之初，曾向国务院领导说，中央向地方借钱这个办法不行，哪有“老子”向“儿子”借钱的？只有“儿子”来向“老子”要钱才有凝聚力。

毛主席说：手中没把米，叫鸡也不来，更何况这么大一个国家呢？后来分税制改革决定里面有一句非常重要的话：“为了国家的长治久安”，这句话不仅仅是从经济角度来说的，也是有深刻政治含义的。

但是，如何分税，是面临的一个重大课题。

1993年设计分税制改革方案时，恰逢我国经济过热，固定资产投资失控，金融秩序混乱，通货膨胀严重。

在经济环境并不宽松的情况下，既要达到提高“两个比重”的目标，又要致力于改善宏观环境。

因此，在划分税种时是费了一些心思的：明确将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；为鼓励地方发展第三产业、农业和效益型经济，将主要来源于这些领域的税收，例如营业税等划为地方税；为淡化地方片面追求GDP，防止地区封锁，减少重复建设和盲目建设，将国家控制发展的一些消费品，比如烟、酒、高级化妆品实行消费税，而消费税100%归中央；当时最红火的加工制造业的流转税，改革前主要属于地方税源的产品税，改为增值税以后实行共享，中央拿大头；同时，为体现资源国有，国家要保留对资源税的分享权，考虑到大部分资源税的分享权，考虑到大部分资源集中在中西部地区，资源大省一般都是财政穷省，大部分资源税全部留给地方，个别品种如海洋石油资源税划归中央。

增值税是税制改革后最大的税种，也是这次改革关键的内容。

朱鎔基在听取我们汇报后，在增值税的增量分成比例上，他提出了“高、中、低”三个分成比例上，即“二八”、“三七”、“四六”的设想，请方案小组算算帐，核心原则是“保地方利益，中央财政取之有度。

”
8月31日，在总理办公会讨论时，我们拿出“高、中、低”三个测算方案。

只有个别人认为，要借分税制改革之机中央多拿一些，选择“高”方案，但大多数人不同意；也有个别人同意“低”方案。

“高”“低”两个方案很快被否决了，更多的人倾向“三七”开的“中”方案。

最后交给中央政治局讨论时确定分成比例为75：25方案。

同时建立一个超过上年增长部分给予返还的系数。

建立返还系数是激励地方的做法。

以一个基期年为基点，按照分税后地方净上划中央的收入数额，作为中央对地方的返还基数，基数部分全额返还地方，而且逐年给予一定增长。

究竟递增比例为多少合适？开始时，我们倾向按通胀率确定，朱鎔基提出是否可以考虑按中央财政的实际增收比率系数化、指数化来确定。

最后确定了一个1：0.3系数，即全国增值税和消费税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。

1：0.3系数，时间越长，返还的系数就会起变化，不断降低，这是因为分母、分子的大小差不断变化而引起的。

分税制改革是一个渐进式改革，朱鎔基对河北省委及财政厅的同志说：这种改革是非常温和的改革，地方即得利益没有损害，而且返回去的不是“死面”，而是一块“发面”。

分设国税局和地税局
1994年财税改革前，税法约束软化。

省、市、县各级政府都有权减免税。

除地方有意藏富于民的体制性原因外，征管体制也存在缺陷。

当时全国是一个税务系统，实行属地化管理。

在这种体制背景下，一些地方官员可以得心应手地大量减免税收。

减免的税收中很大一部分实际上为应当上缴中央的收入。

地方“请客”，国家“买单”。

企业减免税多了，财政就没钱了，中央财政更没钱了。

分税制改革后，如果在征收上不实行分开征收，税种划分再合理，执行中也会大打折扣。

在一些发达的市场经济国家，大都分设国家税务局和地方税务局两套机构。

如美国就设有联邦、州甚至地方税务局。

还设有专门的税务警察局。

这些国家都是总结了多年的经验才这样做的。

我国按照分税制体制要求，分别设置了两个税务局，一个是国家税务局，一个是地方税务局。

国税局实行垂直领导，地方税务局实行双重领导，以地方为主。

当时也有不同意见，认为会增加税收人员。

现在十几年过去了，情况如何？1995年全国税收人员共73.4万人，其中国税43.9万人，地税29.5万人。

到2007年底，全国税务系统74.8万人，增加了1.4万人。

其中，地税35.2万人，增加4.7万人，国税39.6万人，还减少了3.3万人。

即使地税系统增加4.7万人，也有其相当的合理性。

1995年决定将原由财政部门征管的农业税划给地方税务系统，由此，随业务划转，有的地方将一部分农税人员转入了地税系统，没有划转的地方招聘了一些农税工作人员。

当时设立两个税务局最大的问题，是税务系统的离退休职工怎么划分。

后来朱鎔基请示李鹏决定，税务系统的离退休职工，除非本人愿意留在地税局，原则上国税局全收。

这就是说中央把离退休人员全部担起来了，由此解决了问题。

分设税务局是一个十分重要的举措。

如果没有分设两个税务局，现在根本不可能每年征收到数以万亿计的财政收入。

因为分设税务局，多盖了一些办公楼，这是事实。

但它们之间的得失是不言而喻的。

更为重要的是，分设税务局从制度上杜绝了拿被人的钱请客这一极不正常的现象，规范了税收征管秩序，净化了市场经济运行环境。

关键是处理好国家与国有企业的分配关系
国家与企业之间的分配关系，是1994年财税改革又一重要内容。

改革开放前我国经济主体是以国有企业为骨干的公有制企业，非国有企业是在改革开放后逐渐发展起来的，当时数量还不大，但其市场化特征比较明显。

在国家与企业的分配关系上，国有企业另搞一套，显然不符合市场经济的要求。

这也是当时社会各方面议论较多的问题。

因而，处理国家与企业分配关系的改革，核心是处理好国家与国有企业之间的分配关系。

国有企业改革走市场化道路，和非国有经济统一纳税，这在当时还是有争议的。

当然也有不少人支持我们。

我记得时任中国人民银行行长助理的吴晓灵（后来是副行长），在一起开会的时候，就赞成我们的意见，认为应该统一征税，公平竞争。

改革国家与国有企业的分配关系，首先要客观分析实际情况。

与非国有企业相比，国有企业所得税率高达55%，税后利润必须上缴；由于社会保障制度尚未建立，还要承担相当大一部分社会职能，如职工养老，公费医疗等。

此外，企业还办“社会”，如子弟校、幼儿园甚至政法机关。

这些负担如果降不下来，国有企业与非国有企业难以平等竞争，而承包制又面临诸多矛盾，诸多不平衡。

为了合理处理国家与国有企业的分配关系，增强国有企业的火力，1993年在财税改革的同时采取了六项措施：一是停征能源交通基金和预算调节基金；二是普遍提高折旧率，并允许企业加速折旧；三是企业的技术开发费按实际发生额，进入成本费用，用于技术开发研究的设备购置，5万元（当时价）以下的直接进成本，5万元以上的分年摊销进成本；四是企业固定资产投资贷款的利息可以列入成本；五是降低企业所得税税率。

六是作为过渡措施，对1993年前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法，同时，微利企业缴纳的所得税也不退库。

上述措施的最后一条，我们的最初意见是应该交。

方案出来后，我让财政司副司长刘克崮先去征求国家经贸企业改革司司长蒋黔贵的意见，双方意见达成了一致。

第二天在朱鎔基主持的改革方案讨论会上，经贸委领导王忠禹、陈清泰的表态是积极的，认为财政部认真考虑了他们的意见，方案总体不错，建议对税后交利问题适当考虑，有些细节可再改进，同意在全国实行。

最后，朱鎔基以改革大局为重，说服我接受企业税后利润暂时不上交财政。

我当时认为，出资人（即老板）应当有回报。

税是公共收入，利润才是出资人的红利。

朱鎔基的理由是，当时国有企业承担了相当大一部分社会服务职能，而我们的社会保障制度还未建立，税后利润留给企业可以适当减轻企业负担。

他的理由是正确的，我接受了。

1994年的改革统一了国内企业的所得税税率，没有考虑涉外企业。

企业所得税税率为什么定为33%，是有原因的。

当时，财政司的同志经过两个月的奋战，按照国有工业企业、国有大中型企业、全部国有企业和全部测算企业四个口径，分别按35%、33%和30%三种税率，测算了三套改革方案，对相应的增减收情况进行了精确计算。

最后建议取33%的税率方案，企业负担与改革前比总体持平，略有下降。

还能不能再降一点呢？姚依林曾经问过这个问题。

后来我们汇报，是可以低的，但是现在不能低，为什么呢？因为当时的外资企业所得税率为30%，另外地方可以有10%（即3个百分点）的附加，合起来为33%。

如果国内企业再降，就不符合企业公平税负这一市场经济的基本原则了。

现在想来，正是当时合理确定了企业所得税税率，才使得我们2007年推出的企业所得税两法合一的改革，具有了税率上的法理基础。

工商税制改革
工商税制改革内容繁多，动作很大，是这三项改革中操作最复杂、工作量最大的一项。

改革的指导思想非常明确，就是要统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会注意市场经济要求的税制体系。

流转税是工商税制改革的关键，因为它是收入的大头。

改革后的流转税由增值税、消费税和营业税组成。

流转税改革中，增值税改革是核心。

改革后实行统一的生产型增值税，取消旧的多环节重复征收的产品税。

这次改革选择生产型增值税，主要有两方面考虑：一是不能影响财政收入，尤其是中央财政收入。

为了达到这一目标，采用生产型增值税比较现实，尽管它与规范的消费型增值税相比，还欠科学，但毕竟比传统的流转税前进了一大步。

二是1993年前后，中国经济处于投资失控、膨胀状态，而消费型增值税恰恰对投资具有一定的刺激效应，与当时实行的紧缩政策不一致。

如何确定增值税税率，当时有不同意见。

我们建议税率定为18%，理由是：第一，当时普遍实行增值税的欧洲各国，增值税税率一般从21%到25%不等，如果我国按18%定税率，税负还是偏低的。

第二，18%的税率是按照改革后不增加企业税负的原则，我们的几个同志在黑龙江省政府驻京办事处连续加班干了半个多月测算出来的。

但是税总和经贸委的意见是定在16%。

由于意见不统一，朱鎔基让我牵头协商。

过后一两天，在财政部我的办公室里，进行了三方会商。

开始，三方表态都与上次一样。

我的对策是，干脆复杂问题简单化，双方都让一个点，定为17%。

最后，上报国务院得到批准。

记得时任上海市财政局局长的周有道曾经打电话给我，说市领导让他们专门找了一些企业进行模拟运算，结果表明，如果按17%定税率，企业税负比改革前下降，表示赞同17%的增值税税率。

昼夜兼程，“游说”各方
财税三大改革内容多、动作大，涉及各方面利益。

因此，朱鎔基在北戴河会上就提出要到各地宣传解释。

中央政治局常委会9月3日通过财税改革方案后，信息传播很快，一些地方反映强烈，主要是针对分税制方案，认为这个方案比较“紧”，并有一定抵触情绪。

广东省委给中央写报告，要求广东单独实行包干。

除了广东之外，还有的省长私下说，以后我们要到朱鎔基那里领工资。

朱鎔基果断决定，立即带领中央各有关部门负责同志赴地方，与地方党政要员对话，听取意见，改进完善。

从1993年9月9日到11月21日的74天时间，朱鎔基亲自带队，带领60多人的大队人马，其中主要是财税系统的同志，先后分10站走了17个省、市、自治区（包括计划单列市），由远及近，第一站是海南，接着是广东，最后一站是河北。

我陪同走了海南、广东两站。

为什么先到海南、广东？因为海南是中国最大的特区，而广东实行“特殊政策，灵活措施”，而且当时在全国经济发展是最快的，如果不能得到这两个省的支持，税制改革在全国就推不开。

海南一站，总的来说，还是比较轻松，气氛和谐。

改革对海南的特殊政策没有影响，海南的利益也基本上没有受到影响。

如果按照增值税年均增长30%计算，受影响的只有3—5亿元。

阮崇武当时是海南省委书记、省长一肩挑，我们把情况详细介绍以后，他同意实行分税制。

最关键的一站是广东。

广东的财政包干体制运行力度一直较大，对地方经济作用也大，头两天他们明确要求继续实行包干制。

他们心情沉重地问朱鎔基，广东的特殊政策还要不要实行？如果包干制取消，我们还要不要在20年内赶上亚洲“四小龙”？他们认为，按财政会议上所提出的办法，广东就什么大事也不干了。

这样一来事情就难办了，我们开始分层次协商说服，朱鎔基同中央政治局委员、省委书记谢非谈，我同省长朱森林和主管财政工作的副省长卢瑞华谈，财政部司长和省财政厅厅长一起做测算帐，国家税务局的同志和地方税务局的同志谈。

我们反复解释，实行分税制之后，中央是多拿了一些，但蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长，不会因此影响广东追赶“四小龙”。

这期间有博弈，也有碰撞。

但广东省委、省政府最终是顾全大局的，同意实行分
税制。

同时他们提出了几个要求，最主要的是两条：一是基数问题，方案是以1992年为基数，广东省提出要用1993年为基数；二是希望原有对企业的减免税政策保留几年。

后一个要求，朱鎔基和我很快就达成了一致，表示同意，但是有两个限制条件：一是过渡期三年，不能无限期。

二是减免税政策以省级文件为准，市、县的文件不认帐。

广东方面表示满意。

后来，除了个别地方开了口子，全国各地都照此办理。

争议最大的是基数的基年问题，我不同意以1993年为基数，主要原因是财政从未也不能以未发生的数字为基数，担心地方在数字上弄虚作假，会产生极大的不规范行为。

但是，为了最大限度的争取地方对改革的支持，朱鎔基同意了广东省的要求。

回到北京以后，据此又向中央专门做了报告，中央予以批准。

事后，朱鎔基在评价广东时说：总体上讲，广东的同志最后顾全大局，牺牲自己部分利益，也是为了要发展中国经济，完成党中央交给的任务。

在整个过程中，出乎大家意料的是中西部地区的一些省份一度反映消极，主要是这些省份对方案没有完全搞明白。

他们提出，既然转移支付，钱早晚要返回来，增值税能不能不按75：25分成，能否100%留地方？消费税中央能不能不拿走？朱鎔基在新疆说，分税制改革对贫困地区是有利的，你们应该举双手赞成。

但是你们也不能太焦急，不可能一下子就得益很多。

税制改革，全国必须统一，没有哪个地区可以搞特殊，你们提出的要求一概不能接受。

中西部地区还有一个烟酒消费税的问题，主要是贵州、云南。

他们财政长期靠烟酒支撑，是名副其实的烟酒财政。

当时已经决定对烟酒征收消费税，按照分税制的设计，消费税增量100%归中央。

显而易见，这些地区是“吃亏”的。

1993年9月，江泽民召开片会，也叫六省座谈会，贵州省代表就站出来反对分税制，谈了分税制对贵州的影响。

中央后来在其他方面给了这些省份一些照顾。

贵州省省长王朝文后来任全国人大民族委员会主任委员，一次人大开会的时候，我为他转移支付给贵州增加了不少的财力，现在贵州对分税制怎么看？他说：满意而不满足。

我说，有这句话就行了。

事后，朱鎔基曾经半开玩笑的说过，自己那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心。

有时忍气吞声，有时软硬兼施。

在这两个月里，中央原定的分税制方案在地方政府的强烈要求下不得不做出一系列调整、妥协与让步。

但实行全国统一分税制大原则，始终没有动摇。

改革元年，如履薄冰
从1993年末国务院正式决定进行财税体制改革，到1994年初实施改革那一段时间，我的心情用一个词形容最贴切----如履薄冰。

改革的决定是中央作出的，但方案是财政、税务部门提出的，具体组织实施也是财税部门的事。

帐要由财政部门算，各种税要靠基层税务人员收。

我是第一责任人，责无旁贷。

大家可能还记得，1994年的宏观环境并不宽松，信贷过猛、投资失控、通货膨胀。

我们面临出现三种不利局面的可能：第一是通货膨胀持续发展，有可能有人指责是财税改革推动了通货膨胀；第二，税负不合理影响企业经营，造成生产下滑；第三，征收人员和纳税人尚未熟练掌握新税制，一旦税款收不上来，财政支出就会成问题。

记得在一次财政部党组会上，我讲了这三个担忧，并说如果出现其中一个，我这个部长就准备“牺牲”，不能把责任推给中央。

当时金人庆作出响应，说：“你如果光荣“牺牲”，我们前赴后继。

分税制改革还是要继续下去。

”我当时心里很感动，改革不能停，不管多难也要坚持下去。