中央与地方的税权划分问题研究

中央与地方的税权划分问题研究
【摘要】随着市场经济的不断发展和完善，增值税和营业税征税范围与幅度的划分日益显现出不合理性，对产业的转型，特别是第三产业的发展造成了诸多阻碍，增值税改革由此被提上了日程。

2011年11月16日，财政部和国家税务总局联合发文规定了上海市增值税改革试点的具体实施办法。

此次增值税改革的关键是中央与地方的税权划分问题：税权应归属中央，收入则由中央和地方共享，并且需要重构地方税收体系。

【关键词】增值税改革；改革必要性；税权划分
一、增值税改革及对中央、地方税收收益的影响
（一）增值税改革的必要性
从2009年的分税制改革开始，增值税与营业税成为我国并行的两大核心税种。

增值税主要是对销售货物或提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人就其实现的增值额进行征收的税种。

营业税则是对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税。

但是，随着改革的不断深化及经济全球化的加快，这样的分税制改革所产生的弊端也日益阻碍经济的发展和产业的调整，增值税改革成为当务之急。

1.增值税和营业税并存的不足
首先，增值税和营业税属于两个独立的税种，但它们的征税对
象和范围存在一定的重叠。

随着劳务和货物的界限越来越模糊，货物生产需要消耗劳务和其他货物，劳务提供也需要消耗货物和其他劳务。

所以，对劳务提供与货物销售的征税都可能存在重复征税的问题，从而加重了纳税人的税负。

其次，增值税和营业税的计税依据不相同，增值税是对增值额征税，而营业税是对营业额全额征税，营业税的税负要重于增值税。

根据现行的税制，对服务业仍然征收营业税，较重的税负阻碍了服务业的发展，也不利于经济结构的调整和产业的优化配置。

最后，营业税征收后是不能享受出口退税优惠的，这样就变相加大了国内货物和劳务的成本，极大削弱了它们在国际市场上的竞争力。

2.增值税改革的优势
首先，有利于企业的税收负担趋于公平。

现行制度按照销售额将纳税人划分为一般纳税人和小规模纳税人，其中小规模纳税人以一刀切的方式按销售额的3%征收增值税，没有考虑不同行业之间利润率的大小，也没有考虑相同行业不同纳税人的税收负担水平，极易导致税收负担的不公平。

改革现行的增值税制度，有利于保证相同行业、相同规模的纳税人负担同样的税收。

其次，使增值税制更完善，增值税链条更完整。

目前的增值税设计存在较多漏洞，增值税链条也极不完整，增值税改革就是要保持链条的完整性。

最后，有利于国民经济结构的转型。

增值税改革将弥补目前税收的漏洞，营造出公平竞争的良好税收环境，也为企业进行自主创新提供了良
好的外部环境，符合我国现阶段从劳动密集型向技术密集型转型的需要。

上述分析也说明了增值税改革的必要性，根据国外的经验，大部分实行增值税改革的国家都是将增值税的征收范围扩大至整个
商品和服务领域，以增值税取代营业税。

（二）增值税改革对中央、地方税收收益的影响
在现行分税制财政体制下，增值税属于中央和地方共享税，由国家税务机关征收管理，国内增值税收入按75：25比例在中央政府和地方政府间分成，进口增值税收入归属中央。

营业税是地方税，除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外，其他均归属地方财政收入。

[1]由此看来，营业税收入可以说是地方财政的“半壁江山”，对于地方的财政和税收系统是至关重要的。

这次增值税改革是将营业税改征增值税，必将对目前的财税体制带来极大的冲击。

在目前分税制体系下，中央和地方设立了两类税务机构——国税局和地税局。

如果营业税合并到增值税中，地税机构的机制和职能将受到较大影响，随着营业税征收范围的减少，地税机构的管理职能的设置可能将面临重大的调整。

另外，改革可能使增值税形成“一税独大”的局面，将对财政收入的稳定产生极大的风险。

所以，未来的改革方向是对分税制进行全面改革，重新合理界定和划分税权的原则与标准。

二、中央、地方税权划分的原则和标准
（一）税权划分理论的概述
有关税权划分的重要性，张守文教授曾指出，“从一定意义上说，税权是整个税法研究的核心”。

但对于是什么是税权，国内外的学者并没有达成共识，现存的著述中也未出现一个权威的界定。

[2]本文对税权内涵认识主要有以下几点：（1）税权是一种国家权力，而非权利。

这种权力应当是法定的，具有强制力和约束力。

（2）税权的主体应当是国家，公民对国家行使税权进行监督。

（3）税权只是一个大的权力集合，税权应当包括税收立法权、税收征管权、税收司法权及税收收入归属权。

税权作为一种极其重要的国家权力，只有将这些具体的税权进行科学合理划分和有效配置，才能发挥税收的应有功能，实现资源的优化配置。

税权划分，是指税权在相关国家机关之间的分割与配置，税权划分主要包括纵向划分和横向划分。

税权的横向划分是指各税权在同级的国家机关之间的分割和配置，有两种模式：独享式和共享式。

税权的纵向划分是指同一种税权在不同级次政府的同类国家机关
之间的分割和配置，也存在两种模式：集权式和分权式。

[3] （二）国外有关税权划分的理论
每一个理论的产生、发展和完善都经历过一个较长的历史过程，税权划分理论也是如此。

国外有关税权划分的理论主要有：公共物品理论、财政分权理论、财政联邦主义与税权纵向划分理论、分权制衡思想与税权横向划分。

1.公共产品理论
自萨米尔森提出公共产品的概念以来，公共产品理论成为阐述税收存在必要性的重要理论，即对于公共产品的需求和公共产品本身的特点是国家税权形成的重要原因。

此外，公共产品是有层次的，全国性公共产品和地方性公共产品的区别就是层次性在地理范畴
内的表现，其标准是受益范围的大小。

中央政府要承担起全国性公共产品的提供，而地方公共产品则需要根据“受益原则”，依照受益范围，由各级地方政府提供。

2.财政分权理论
财政分权理论为研究中央和地方税权划分提供了理论基础，该理论是为了解释为什么中央政府不能够按照每个居民的偏好和资
源条件供给公共产品，实现社会福利最大化。

随着学术的发展，财政分权理论也相应完善，将激励相容与机制设计学说引入了财政分权理论当中。

该理论假定政府并不是普济众生式的救世主，政府官员也有自己的物质利益，只要缺乏约束就有可能产生权力寻租。

所以，适当地分权化制度安排可以向地方政府提供市场化激励，保持和促进市场化进程。

3.财政联邦主义与税权纵向划分理论
财政联邦主义是处理中央（联邦）政府与地方政府之间财政关系的一种制度设计，其重点在于明确中央和地方政府财政职能分工的基础上，强调地方财政的自主性和独立性。

衡量和判断财政联邦
主义安排有两个要点：第一，地方政府的公共支出决策是否完全独立于中央政府；第二，地方政府的公共支出是否完全反映出辖区内居民的需求偏好。

4. 分权制衡思想与税权横向划分
分权制衡思想是三权分立学说的核心内容，税权作为国家的一种权力，在奉行三权分立的国家，需要在立法、执法、司法机关之间进行分配，以达到相互制衡和约束。

即使在不实行三权分立的国家，权利间的制衡机制同样发挥着重要的作用。

（三）税权划分应遵循的原则
各类税权的内容、功能不同，税权划分的依据也不相同。

国外许多学者从不同的层面，提出了划分税权的原则。

1.有利于宏观调控原则
市场经济国家都十分重视通过分税制及其税种的划分，实现中央政府主导能力的增强。

中央税收占全部税收收入的比重通常与中央的宏调能力成正比，所以，许多国家将60%左右的税收收入划归中央，剩余的40%左右的输入划为地方税。

2.公平原则
公平原则体现在两方面：一是再分配的税种应安排给中央政府，统一的再分配性税种使地方性经济活动扭曲程度降到最低；二是税基分布不公平的税种应当集中到中央，实现税收的实质公平。

[4]
3.效率原则
在税收征管权划分上，应将具有规模经济的税种进行集权化征收；那些税基流动性不强的，应当安排给地方政府。

4.稳定原则
将具有经济稳定功能的税种安排给中央政府，将收入较为稳定、能准确预测的税种安排给地方政府，实现国民经济的稳定、持续发展。

三、我国增值税改革中税权划分的建议
（一）增值税的税权应归属中央
在此次增值税改革中，关于税权划分，理论界普遍认为，应当由中央政府统一征收增值税。

从税权划分原则的角度分析，中央掌握增值税是十分合理的。

首先，由于增值税的税基具有很强的流动性，如果由地方政府征收增值税，将会带来高昂的管理和执行成本。

其次，增值税收入占全国税收收入的比重极大，如果将其划归地方会显著地削弱中央政府的宏观调控能力。

最后，地方政府征收增值税最大的难题是对跨地区劳务和商品交易的处理，增值税在征管上实行的是抵扣方法，这将形成税收在不同地区之间的转移，并且在转移过程中可能会出现地方保护、权力寻租等现象，将阻碍经济发展。

所以，一个由中央统一制定、征收的增值税更为科学合理，它具有可行性，成本也较低，有利于实现资源优化配置，促进经济协调发展。

（二）增值税收入由中央和地方共享
在收入的分配上存在两种方案：一种是改革后这些行业的增值税归属，继续执行原来的营业税分成机制；一种是改革后这些行业增值税与现行增值税的分成机制相统一，即按中央占大头、地方占小头方式分成。

第一种方案是促进改革平稳推进的“过渡”方案，而第二种方案则需要财政体制较大幅度的改革。

本文倾向于第二种方案，在收入分配上应当综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要以及政府财政收入能力等因素来确定分成的比例。

（三）重构地方税收体系
营业税作为地方税的主体，在此次增值税改革后，可能被增值税所取代，所以需要重新建构地方税收的体系。

根据国外的改革经验，应当抓紧时机推进房产税、资源税的改革，将它们作为地方税种的龙头。

【参考文献】
[1] 施文泼，贾康.增值税“扩围”改革与中央和地方财政制度研究[j].财贸经济，2010（11）.
[2] 孙红梅.税权划分的国际比较研究[m].北京：中国税务出版社，2009.
[3] 辛波.政府间财政能力配置问题研究[m].北京：中国经济出版社，2005.
[4] 郭庆旺，赵志耘.公共经济学[m].北京：高等教育出版社，2006.。