绩效审计操作指南

第一章总则第一条为促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立、健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《中华人民共和国国家审计基本准则》和其他通用审计准则及专业审计准则、《青岛市审计监督条例》等，制定本指南。

第二条绩效审计是审计机关对依法属于审计监督对象的[①]财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其管理和使用财政资金及其他公共资源所达到的经济性、效率性和效果性，并进行分析、评价和提出改进建议的审计行为。

（一）经济性指在保证质量的前提下，以最低的投入达到目标，简单地说就是投入是否节约。

（二）效率性是指产出与投入之间的关系。

（三）效果性是指目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。

经济性、效率性和效果性三要素是一个有机的整体。

经济性主要侧重于投入方面，注意节约支出；而效率性主要指投入与产出的关系，即是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出；效果性是对经济活动的产出结果与预期目标的比较。

经济性是前提，效率性是过程，效果性是目的，经济性、效率性都应与效果性相一致。

第三条必要时，审计机关可以在实施绩效审计时对公平性、环境性等事项进行检查和评价。

据审计项目的具体情况，审查、评价的重点应有所侧重。

公平性指审查财政财务收支活动是否符合社会公平的要求。

社会公平主要是指合理地分配社会资源，贯彻社会保障措施，减少不平等和绝对贫困，维护社会公正。

环境性指对生态环境的保护，主要是指生产经营活动是否形成了对生态环境的破坏，是否符合环保的要求，环保资金的使用是否合规有效等。

第四条绩效审计的基本程序包括审计计划立项、审前准备、审计实施、审计报告、后续跟踪检查等五个部分。

绩效审计过程中，及时召开审计业务会以及与被审计对象就相关事项进行沟通应贯穿绩效审计的全过程。

第五条在绩效审计过程中，应加强审计质量控制，把握五个质量环节，只有在上一环节得到执行后，才能开展下一阶段工作。

（一）审计准备工作是否就绪；（二）审计人员获取的信息是否全面、清晰、可信并得到证据支持；（三）是否可以提交审计报告；（四）是否可以公布审计信息；（五）是否已总结经验教训。

第六条绩效审计人员应将职业谨慎贯穿绩效审计始终，并具备以下条件：（一）具备绩效审计的专业知识并能运用与实践；（二）清楚、有效的书面和口头的沟通能力；（三）其他绩效审计必需的能力。

第七条具备计算机审计条件的绩效审计项目应充分运用计算机审计的技术和方法，在遵循《青岛市审计局计算机审计操作规程》的基础上，在数据采集、证据收集、建立绩效审计评价标准、提出审计建议等方面应积极探索运用计算机技术和方法开展绩效审计（计算机技术在绩效审计中的应用见附件1）。

第八条本指南由总则、审计计划、审前准备、审计评价标准、审计实施、审计报告、后续跟踪检查、附则八部分构成。

第九条本指南适用于青岛市审计机关开展的绩效审计。

第二章审计计划第十条审计机关应制定绩效审计战略规划[②]，确定绩效审计工作目标，制定本年度绩效审计计划。

第十一条绩效审计既可以选择某个单位也可以就某项专题跨单位进行审计。

绩效审计项目选项应遵循重要性、实效性、可行性等原则：（一）重要性原则，即选定的项目要在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要。

通常可以从政府、人大、群众对该项目的关注程度高低、项目在绩效方面的问题是否突出、问题是否亟待解决等角度，项目的建设是否对地方经济、环境产生长远的影响，确定项目是否重要。

此外，财政投入的资金量、与环境保护等民生问题的相关程度亦是重要性的判断依据。

（二）实效性原则，即选项应有前瞻性和洞察力，选项前或者审前调查阶段要看到被审计对象具有可改进的空间，审计成果可利用程度高。

（三）可行性原则，主要从以下角度考虑项目是否可行：结合现有的审计资源，包括时间、人力、物力、财力等角度；被审计对象、人员的配合程度；对绩效审计可能需要评价的领域，相关的评价指标及数据取得的难易程度；审计可能遇到的各种风险；能否在审计计划规定的时间内完成任务。

[③]第十二条绩效审计选项应重点关注如下方面：（一）部门预算执行绩效情况；（二）政府性专项资金（基金）绩效情况；（三）政府部门履行职责绩效情况；（四）公共投资项目绩效情况；（五）重点企业的绩效情况；（六）政策实施情况及其效果；（七）公共资源配置使用情况；（八）人大议案、人民政协提案、人民来信来访反映的重大管理或绩效问题。

第十三条为使绩效审计项目顺利实施并成果最大化，审计选项环节应在如下方面对其进行评估：（一）总体的预期审计影响；（二）审计人员的专业胜任能力；（三）审计项目带来的审计成效；（四）被审计对象对审计建议接受的可能性；（五）审计外部环境的影响等；（六）其他。

第十四条在对选定的审计项目初步评估后，初步确定绩效审计目标。

第十五条绩效审计项目按照开展方式分为独立型和结合型。

独立型绩效审计项目是指以审查评价被审计对象的绩效情况为主要目标，单独立项并单独出具审计报告的绩效审计项目。

可选择那些被审计对象管理风险较高、存在绩效问题比较严重、真实性和合法性问题并不突出的项目。

结合型绩效审计项目是指审计目标兼顾真实、合法与效益，与传统财政财务收支、经济责任、工程竣工决算等审计项目结合的绩效审计项目。

除独立型绩效审计项目外，其他审计项目原则上都应为结合型绩效审计，在时间和人员等其他条件允许的情况下，在对被审计对象财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其效益性。

第三章审前准备第十六条审前准备是指审计机关按照《青岛市审计局审计项目质量控制暂行办法》的相关规定，进行审前调查，学习和收集相关资料，明确审计的目标、范围和重点，初步确定审计评价标准，设计审计方法，编制审计方案，下达审计通知书。

第十七条绩效审计应通过查阅被审计对象工作报告、媒体报道、近期接受检查情况、同行业的管理经验和做法等途径，就如下方面进行审前调查：（一）隶属关系、机构和人员设置，业务范围、业务特点；（二）管理方式及内部控制情况。

被审计对象内部对于资源的使用和管理是如何进行授权和分工的，主要业务活动的程序，如何进行信息交流和沟通，是否建立了内部审计制度，是否建立了保护资产安全完整、保证资源有效管理和使用的控制措施等；（三）资源情况。

包括有形资源（如存货等）、财务资源、信息资源、人力资源等的来源、性质、使用等情况；（四）职责或绩效目标。

包括财务目标（如预算）和非财务目标（如预期的产出和效果），还应关注各项目标是否相互冲突；（五）外部环境。

包括被审计对象所在行业的竞争性，宏观经济环境，政治敏感性，公众的关注程度；（六）其他。

第十八条审计组根据初步确定的审计总体目标确定审计具体目标，确定审计范围，在审计范围内确定审计重点。

审计重点具体内容应根据如下因素来确定：（一）重要性。

主要是指金额和性质两个方面的含义。

性质方面的重要性主要是指该事项对于政府和公众的影响和重要意义。

（二）管理风险。

即管理不善的可能性越大，越应该进行审计。

（三）审计作用（审计的潜在影响）。

审计能够发挥的重要作用可以从经济性、效率性、效果性方面进行估计。

（四）可操作性。

审计人员可以借助预算、合同或协议、评估报告、计划、手册、媒体的报道、现场观察、访谈等渠道，获取有关信息，并对各因素进行通盘考虑的基础上，确定重点审计事项的优先次序。

第十九条审计人员应将审计目标层层分解，直至可以直接收集信息和证据为止，分解的具体目标必须覆盖了整个审计内容并且不互相交叉重复。

第二十条审计组应初步设定绩效审计评价体系，并根据被审计对象目标实现的关键因素进行指标设计。

第二十一条在审计准备阶段，审计组应对每个具体审计事项确定拟采用的审计方法。

第二十二条审计组应召开审前业务会就如下方面进行讨论，为编制绩效审计方案做准备：（一）对审前调查内容进行总结；（二）确定审计目标并分解为可收集证据的子目标，明确审计范围和重点；（三）初步确定审计评价标准；（四）选择恰当的审计方法；（五）预测绩效审计可能发现的问题；（六）其他事项。

第二十三条绩效审计方案包括审计工作方案和审计实施方案。

重要的和大型的绩效审计项目应编制审计工作方案，审计工作方案应当具有指导性。

绩效审计实施方案应明确绩效审计的目标、范围、重点、评价标准、具体实施程序与方法，审计实施方案应具有较强的针对性、实用性和可操作性。

第二十四条绩效审计实施方案的主要内容包括（一）编制的依据；（二）被审计对象的名称和基本情况；（三）审计的目标。

必须界定清楚，避免含糊或不确定的定义；（四）审计的范围、内容、重点及审计评价标准指标确定；（五）审计项目风险评估、重要性水平；（六）实施审计的方法、具体步骤；（七）预定的审计工作起讫日期；（八）审计组长、审计组成员及其分工；（九）编制人员和日期；（十）其他有关内容。

第二十五条审计组拟定独立型绩效审计项目应在审计通知书标题中明确指出绩效审计（调查）项目；结合型绩效审计项目中应在通知书中明确绩效审计的内容（独立型、结合型绩效审计通知书参考格式见附件2）。

第四章绩效审计评价第二十六条绩效审计标准是用来评价被审计对象（事项）经济性、效率性和效果性等内容的合理的、可实现的绩效标准。

绩效审计标准代表了最佳或良好的实务。

第二十七条绩效审计可从经济性、效率性、效果性、公平性和环境性等层面设立指标进行评价，并对评价结果进行分析。

第二十八条绩效审计人员应根据项目情况确定评价内容、设定评价标准。

评价标准应具备如下特征：（一）可靠性。

指在相同的环境和条件下，不同的评价人应用同样标准能够得出同样的结论。

（二）客观性。

指评价标准本身应该是客观的、现实的，而不是凭空想象的或假设的，评价标准的确定不受任何单位和个人的偏见或分歧的影响。

（三）相关性。

指评价标准应该能够反映信息使用者的需要，评价结论与使用者的需求密切相关。

（四）代表性。

指评价标准能够涵盖被审计对象或项目的整体特征、目的和宗旨，尤其是在特定的环境和条件下绩效的所有重要事项和方面。

（五）明确性。

指评价标准应该具体明确。

审计评价标准的表述必须明确，不能引起歧义，甚至模棱两可和抽象。

（六）可比性。

指类似的被评价事项之间和不同的审计年度之间应用的标准应该是一致的。

（七）可接受性。

指评价标准应该是具体权威性，能够被审计对象及其他有关各方广为接受。

（八）可获得性。

指评价标准是以可接受的成本获得。

（九）可持续性。

指审计标准应经得起历史的、社会发展的检验。

第二十九条绩效审计评价标准的来源分为强制性标准和非强制性标准。

（一）强制性的标准是指有关法律法规和方针政策，国家、行业或地区性的正式标准。