京津冀协同发展历程_制约因素及未来方向_张可云

2014年11月河北学刊Nov．，2014第34卷第6期Hebei Academic Journal Vol．34No．6

京津冀协同发展历程、制约因素及未来方向

张可云，蔡之兵

（中国人民大学区域与城市经济研究所，北京100872）

［摘要］2014年2月，习近平提出京津冀协同发展的七点要求，标志着京津冀地区一体化发展进入新的阶段。回顾京津冀地区1976年至2014年间的区域合作与协调发展历程及其特点，并利用相关数据对京津冀地区与“长三角”地区的发展进行对比，可以发现，京津冀区域合作与协调发展的效果并不显著。综合分析，未处理好北京与首都、北京与天津、北京与河北的关系是导致京津冀地区无法真正形成一体化发展格局的关键原因。在上述分析的基础上，本文提出推动未来京津冀地区协同发展可采取的措施。

［关键词］京津冀;协同发展;一体化;制约因素;方向

［基金项目］2013年度国家自然科学基金青年项目《基于“社会—空间统一体”的城市空间成长机理与治理研究———以厦门市为例》(51208444);2012年度教育部人文社会科学研究青年基金项目《制转型背景下的城市蔓延机理与

调控研究———以闽东南区域为例》(11YJCZH058)

［作者简介］张可云(1964—)，男，湖南省临湘市人，中国人民大学区域与城市经济研究所教授、博士生导师，国家规划专家委员会委员，主要从事区域关系与区域政策研究。

蔡之兵(1988—)，男，湖北省黄冈市人，中国人民大学区域与城市经济研究所博士生，主攻区域发展与区域理论。

［中图分类号］F127［文献标识码］A［文章编号］1003－7071（2014）06－0101－05［收稿日期］2014－07－25

京津冀协同发展，有助于未来京津冀三地的可持续发展，同时也是中国区域经济整体均衡发展和全国一体化的一个重要组成部分。目前，在北京和天津周边仍存在由24个县组成的环京津贫困带，这种尴尬局面迫切需要得到改变［1］（P26）。因此，京津冀协同发展迫在眉睫。

实际上，京津冀地区合作起步很早，而且这个区域的一体化发展问题特别引人关注，但迄今为止并未取得重大实质性进展，更谈不上实现预期效果。2014年2月，习近平提出京津冀协同发展的七点要求，京津冀地区发展规划受到前所未有的重视，京津冀协同发展规划出台指日可待。

由于在研究京津冀协同发展时，经常会出现多个有关概念，如区域合作、区域协调发展、区域协同发展、区域一体化等，在具体讨论京津冀未来协同发展问题前，有必要对这些概念作一个明确区分。所谓区域合作，也称“区域经济合作”，是与区域经济冲突相对应的区域经济关系的一种表现形式，是构成一个区域的不同空间单元在要素、生产与销售等方面展开的多方共赢行为。所谓区域协调发展，也称“区域协同发展”，是指在明确的政府干预下，一个区域内部或不同区域之间发展格局合理化的过程或状态。所谓区域一体化，包括区域内部一体化与外部一体化，前者是指构成一个区域的不同空间单元形成了一个“你中有我，我中有你”的利益共同体，后者是指一个国家的多个区域或所有区域形成了一个利益共同体。这三个经常被混用的概念的关系是：区域经济合作是指具体的行为，区域协调发展是指有目的的政府干预下的趋近于区域一体化的过程，而区域一体化是指区域格局完全合理化的一种理想状态；要实现区域一体化，必须促进区域协同发展，而促进区域协同发展的关键之一是促进区域经济合作。换言之，区域协同发展是区域迈向一体化发展的过程，而一体化发展则是区域协同发展的最终目标。

一、京津冀协同发展历程之回顾

京津冀协同发展不是一个全新的概念，早在1970年代相关部门与地区就已经展开了相关研究。至2014年，京津冀合作与协调发展工作实际上已进行了近四十年，这一过程中的一些标志性事件和规划详见下表1。

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表1京津冀迈向区域一体化进程中的重大历史事件与规划

年份事件/规划

1976国家计划委员会组织了京津唐国土规划课题研究。

1981华北地区成立了全国最早的区域经济合作组织———华北经济技术协作区。

1986李瑞环提出环渤海区域合作问题，京津冀区域经济概念随之提出，并设立了环渤海地区经济联合市长联席会。1988北京与保定、廊坊等六地、市组建环京经济技术协作区，建立了市长专员联席会制度，设立了日常工作机构。1992中共河北省委提出两环（环京津、环渤海）开放带动战略。

1995贾庆林提出“首都经济”概念，逐渐演变为北京重点发展“总部经济”。

2001吴良镛提出“大北京”概念，“大北京”实际上是京津和冀北地区（包括京津唐、京津保两个三角形地区）的简称，2001年10月12日，被简称为“大北京规划”的“京津冀北城乡地区空间发展规划研究”通过建设部审定。

2004由国家发展和改革委员会主持的京津冀地区经济发展战略研讨会在河北廊坊召开，会上京津冀三省、市政府达成廊坊共识。2005亚洲银行提出“环环京津贫困带”概念，在京津周边存在着24个贫困县。

2006北京市与河北省正式签署《北京市人民政府、河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》。

2006国家发展和改革委员会提出“京津冀都市圈（2+7）”，即以京津为核心，包括河北省的唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊和沧州7个市，后来又加上石家庄，形成2+8。

2008农工民主党北京市参政议政委员会提出创建“大首都特区”，将京津一体作为“泛华北五环绕复合同心圆圈区”的核心圈，逐层外向辐射拉动，最终形成一个强势的所谓“泛大华北区域经济协作地带”。

2010河北省提出打造“环首都绿色经济圈”。在有关环首都经济圈的表述上，北京提出的“首都经济圈”与河北仍有着微妙的不同。在河北提出建设京东、京南、京北三座新城承接北京人口时，北京的“首都经济圈”却将重点放在了自己区域内的卫星城建设上。

2011首都经济圈写入国家“十二五”规划。

2012建设“首都经济圈”、河北省“沿海发展战略”、“太行山、燕山集中连片贫困区开发战略”同时纳入国家“十二五”规划。2014习近平提出京津冀协同发展的“七点要求”，京津冀地区一体化发展规划出台迫在眉睫。

资料来源：根据相关政府文件和新闻报道整理。

表1表明，在过去近四十年里，与京津冀合作、协调发展和一体化发展有关的概念不断出现，有关地方政府与中央政府部门曾作出许多努力。总结这近四十年的发展历程，可以发现，迈向京津冀一体化进程的努力存在如下三个突出特点：

第一，始终未形成和出台国家层面的区域发展规划。虽然国家相关部门曾多次提出制定京津冀地区的发展规划，也进行了多次调研，但始终没有具体的规划出台。其中，最具有代表性的莫过于“京津冀都市圈区域规划”，早在2004年，国家发改委就已提出要编制该规划，但是时至今日，该规划仍未出台［2］（P11）。

第二，天津参与京津冀合作与协调发展的积极性始终低于京冀两地。在京津冀三地中，支持京津冀地区协调发展态度最坚决的是河北，北京次之，而天津参与京津冀合作的积极性不高。以天津市2013年度政府工作报告为例，在近2万字的报告中没有一处提到河北，只有四处提到了北京，主要涉及的是交通建设，包括京津城际、京津城际机场引入线、京沪高速铁路、京津高速公路等。而河北省2013年度政府工作报告提到京津达25次之多。可见，在过去一段时期内，天津参与京津冀合作与协调发展的意愿不强烈。

第三，河北与北京来往密切，但始终未找到合适的共同发展方式。由表1可知，河北与北京的联系要高于其与天津的联系，这可能与北京的地理位置及其首都身份有关。但在京冀合作过程中两地一直未找到推动合力共同发展的方式。以首都经济圈为例，河北与北京在确定首都经济圈所包括的范围上已耗费近十年的时间，而且两地在促进合作方面都作出了不懈努力，但至今尚未形成既符合双方最大利益，在实际中又切实可行的合作与协调发展方式。

二、京津冀区域经济合作的实施效果

京津冀区域合作与协调发展已经实践了很多年，但其效果一直未达到预期。一般而言，评价区域合作发展的效果可以从区域内部个体自身发展以及区域内部个体间联系程度两方面进行。然而，通过相关数据分析，可以发现，京津冀地区在这两方面的表现均不尽如人意。

（一）京津冀各自发展现状

2005年亚洲银行提出的“环京津贫困带”概念已经说明，在京津周边地区存在严重的发展失衡问题，即使将研究范围扩展到整个河北，这一结论依然成立。下面以2000—2012年京津冀三地人均GDP、城镇居民家庭人均可支配收入以及农民人均纯收入指标为例进行说明。

河北的人均GDP水平远远低于京津两市的水

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河北学刊2014·6