增量配电业务改革试点关键问题探讨

增量配电业务改革试点关键问题探讨

发表时间：2019-10-11T17:03:32.520Z 来源：《云南电业》2019年4期作者：陆子雄

[导读] 本文针对增量配电业务改革试点关键问题进行了简要探讨，希望能为相关的人员提供一定的参考。

（国网江苏省电力有限公司扬中市供电分公司江苏扬中 212200）

摘要：本文针对增量配电业务改革试点关键问题进行了简要探讨，希望能为相关的人员提供一定的参考。

关键词：增量配电；业务改革；试点；关键问题

增量配电业务作为新一轮电力体制改革的焦点和难点，一直吸引着社会各界的关注。2018年国家能源工作会议把增量配电改革作为电力改革重要突破口全力推进，各级政府积极主导，市场主体积极参与，但是实际进度并不理想。为促进增量配电投资业务改革试点顺利实施，近期，本文笔者对一些试点项目进行了调研，感觉在增量配电业务改革试点中取得成效的同时，还需要关注一些问题，亟待建立和完善电力法律法规，解决电价交叉问题，完善相应建设规范和标准。

一、特许经营是开展增量配电业务试点的更优选择

政府特许经营是指政府授予一个或几个企业在一定时间和范围内对某项提供给社会公众的产品或服务进行排他性或垄断性经营的行为。此项排他性或垄断性的经营权利即为“特许经营权”，政府和企业分别为该特许经营权的授予方和被授予方。通常，双方通过特许经营协议明确各自的权利义务。增量配电项目特许经营模式的基本要点为：政府作为授权方，将增量配电试点区域内的配电权授予经市场化竞争优选出来的业主，项目业主负责区域内配电设施的投资、建设、运营、收费，经营期限一般为 25～30 年，经营期满后移交给政府；政府与项目业主之间签订特许经营协议，对各自的权利义务进行明确。

与传统的电网企业独家经营相比，增量配电的特许经营模式有以下几个明显的区别：

一是明确了政府才是真正的授权主体，有权依法对配电权进行支配。政府是“特许经营权”的授权主体，有权将经营权授予合格的经营者，有权剥夺不合格经营者的权利，也有权对现有配电权进行调整。这一点，在电网企业部分干部职工错误认为“配电就是自己的权利、守住配电区域就是履行守土有责义务”的特定背景下，具有非常重要的意义。二是特许经营权有期限限制，被授权的经营者只能在一定的期限内拥有该权利，到期后要重新进行选择，而不是“一旦拥有，谁也赶不走”一劳永逸地永久获得该权利。这就给经营者施以巨大压力：要提供更好的服务，否则，到期后可能就要“出局”。显然，“永续”经营的传统电网自然无法感受到这种压力。三是特许经营模式有明确的违约处理机制，作为授权方的政府有权依据法律法规和特许经营协议对项目进行监管。当被授权主体违规违约时，政府除有权依据法律法规对其进行处罚外，还有权依据特许经营协议追究其违约责任，情节严重时甚至可以收回特许经营权。

显然，相比于传统电网企业独家经营模式下的经营权授权主体不明确、经营无期限限制、无违约处理及退出机制等特征，特许经营模式更具有激励与约束性，更能体现配电网公共产品的属性。因此，我们认为特许经营是目前可以考虑的更优选择。

二、增量配电试点项目业主优选的本质是政府采购

增量配电网是基础设施和公用事业项目，属于依法应由政府提供的公共服务产品。在具体提供方式上，政府可自行提供，也可通过向第三方主体购买本应由政府提供的公共服务。政府向第三方采购服务的行为本质上属于以“服务”为采购对象的政府采购行为，应适用《政府采购法》。该法第二条明确：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”

需要注意的是，项目实践中我们在部分地区遇到的问题是，个别主体认为增量配电试点项目业主优选不属于政府采购，理由是因其未“使用财政性资金”，不符合《政府采购法》规定的政府采购范畴。诚然，与传统的政府采购工程、货物、服务相比，增量配电网项目服务的采购有其特殊性：第一，不需要使用财政性资金，服务提供者通过使用者付费的方式回收成本、获取收益；第二，项目并非直接采购某项具体服务，而是采购（即优选）项目服务的提供方，即项目业主，并通过对其授予特许经营权利，由其在特许经营期限内提供配电服务；第三，由使用者向特许经营权人也就是项目业主支付费用。因此，虽然政府并未使用现实的财政性资金去购买某项具体服务，但并不代表政府不需要为采购项目支付任何形式的对价，政府授予中选业主特许经营权，业主获得在一定期限内对项目的经营权、收益权，即为政府采购行为中所支付的对价。

三、竞争性磋商是现阶段增量配电试点项目业主优选的最优方式

既然增量配网业主优选本质为政府采购，就应采用政府采购相关法律法规规定的方式进行项目业主优选。《政府采购法》第 26 条明确规定了政府采购可采用的 5 种方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价，并规定“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”也可以采用。按照国家发改委、国家能源局《有序放开配电业务管理办法》（发改经体〔2016〕2120 号）、《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》（中发〔2016〕2480 号）要求，增量配电网业主优选应通过市场化机制公开、公平、公正进行，坚持准入环节的竞争性。因此，增量配电网业主优选应同时符合政府采购相关法律规范及增量配电网改革相关政策精神要求。

实际上，增量配电改革的相关政策文件与政府采购相关法律法规都以公平、公正、公开为基本原则对优选程序作出了规定。在几种政府采购方式中，单一来源采购、询价两种方式因不具备竞争性，显然不符合增量配电业务业主优选的竞争准入原则，不适宜也不建议在增量配电网业主优选项目中采用。而邀请招标方式，除邀请范围更窄外，其他程序与公开招标类似。竞争性谈判必须遵循“最低价中标”规则，但增量配电网项目恰恰不存在典型传统工程项目的投标价格竞争，显然也无法采用。因而，各种采购方式中，竞争性磋商和公开招标显然更符合该类项目的采购要求。

四、《特许经营协议》必须对政府与业主方的权利予以平等保护

《特许经营协议》是项目业主选出后，由作为授权方的政府与被授权方的业主所签订的最重要的法律文件，是双方主要权利义务的集中约定。目前，从参与的试点项目看，政府几乎不约而同地表达同样的强烈诉求：出于对配电网可靠供电和安全运行的担心，以及对业主本方履约能力及履约诚信的顾虑，政府方往往希望在《特许经营协议》中设定较多保障条款，比如要求社会资本方提供巨额的履约担保，甚至只接受履约保证金形式的担保等；另一方面，则对业主方的权利进行限制，有的甚至限制正常经营权的行使。这些诉求，在试点工作刚刚开始的情况下，站在政府方角度考虑是正常的。但负面影响也随之出现：试点初期，很多政策尚不配套，增量配网盈利能力尚不明