综合管廊的EPCO模式

中建政研：破解PPP模式下地下综合管廊的EPCO困局

小大2016-05-19 16:00:52来源：责任编辑：全球财经网

中建政研信息咨询服务集团宋志宏梁舰冯海忠财政部、住房城乡建设部决定启动2016年中央财政支持地下综合管廊试点工作，《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》已经于2016年3月3日印发。

该指南在竞争性评审内容的第3条.建设运营模式中，把对综合管廊工程积极采取设计采购施工运营总承包(EPCO)、实现地下综合管廊项目建设运营全生命周期高效管理的模式列作首选模式，说明管理层针对城市地下综合管廊项目的建设管理方式已经形成了高度一致的认识。

就PPP模式下综合管廊的建设管理方式，中建政研信息咨询中心对已经列入财政部试点的项目进行了调研。调查结果显示，在前两批试点项目中，由于对综合管廊工程特点的把握不够充分以及习惯于传统的市政工程建设管理方式，所以在大多数地方政府的实施方案中就政府采购和建设管理而言都是沿用了设计+施工总承包的方式，并在实际招标过程和PPP项目合同架构上按此操作，以至于到目前为止尚没有一个综合管廊项目能够按EPCO合同格式落地。

因此，PPP模式下综合管廊全寿命周期建设管理在实际应用中是采取管理层希望看到的设计采购施工运营总承包(EPCO)方式，还是继续套用传统模式是存有分歧的，实际操作中也是有着很大距离的，有必要对此做一分析并给出建议。

本文力主综合管廊项目采用设计采购施工运营总承包(EPCO)，以下拟从三个角度切入并加以分析论证。

1.EPC+O总承包项目管理的核心要义

我国从1984年引进EPC(Engineer-Purchase-Construct)概念到现在已经走过30多年了，这期间，国内工程界前辈在推动、发展、完善建设项目工程总承包事业方面付出了艰辛的劳动，做出了卓越的贡献，今天，我们在思想认识体系、项目管理知识体系、组织体系和工程总承包市场建设等重要方面都已经与国际工程总承包市场高度接轨，并已在石化、冶金、电力、煤炭、铁路等工业领域实现了良好的工程项目建设管理的综合效益。

EPC模式中的设计不是一般意义上的具体的设计工作，而是包括整个合同范围内工作内容的总体策划和协调工作，设计过程的高度交叉、快速跟进的管理艺术可以有机地将项目建设过程所涉及的采购、施工、调试的相关信息集中消化和处理，这正是提高项目管理综合效益的根本所在。采购也不是一般意义上的建筑材料设备采购，而是按照合同要求，包括项目投产前后所需要的全部材料、设备、设施等的

采买、安装配合、调试配合、备品备件准备等各项工作，为项目投入运营提供保障。而与设计采购一体化的施工工作则包括了从设计到投产所需要进行的全部施工工作量以及协调增减的工作量，最终交付具备交钥匙条件的整体工程。

经对EPC+O总承包模式特点的归纳，可得出以下几个核心要义：

1.1 高效从简

这一特点主要是针对业主而言，EPC模式源于业主希望减轻建设程序的管理负荷与压力并通过提高对总承包人的要求、提高收益回报、总体风险包干的方式来实现合同目的。基于这个考虑，业主的管理机构可以相对精简，而将全部工作内容交给有经验和能力的高水平总承包商来完成，这样既有利于专业的承包商发挥其管理运行效率，也达到了减少业主负担、释放业主管理压力的目的，而后者对PPP模式下综合管廊项目的政府实施机构而言恰恰是十分适宜的。

1.2 相对固定业主风险

尽管在传统的施工总承包合同模式中也有固定总价合同形式，但是由于传统施工总承包中承包人无法参与到设计中去，因此一旦发生设计变更和现场签证就需要对工程价款以及工期进行调整，实际上无法实现固定工程价款的初衷，因此绝对不可调的固定总价合同比较少见，最终往往变成暂估价加上洽商变更的合同价款形式。

而在EPC模式中，业主与总承包人签订EPC合同，把建设项目的设计、采购、施工、调试等工作全部委托给工程总承包商来实施，由工程总承包人统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制，只要不涉及突破设定范围的业主变更，其风险均由工程总承包人承担，从而使业主风险在合同签订之初就可以得到很好地固定。大量的工程实例表明，采用EPC模式，业主的工程总价和工期风险都能得到相对很好地控制，而PPP模式下的综合管廊工程，在获得工程总价控制的基础上，还有一个方便政府付费管理的需求。由于PPP项目牵涉到政府财政支付，牵涉到地方人民代表大会对政府支出预算的审查，每个环节的办事程序都非常严谨，所以保证工程价格少做变动、保证项目按时完工投运是实现PPP项目正常回报的基本条件，承发包双方都应该为此做出努力。

1.3 总承包人高度的资源整合和协调能力

在EPC模式下业主除了提出其要求和进行质量、进度、安全、费用监管外，工程的实施均由工程总承包人负责，包括勘察、设计、采购、施工和调试等具体工作。因而原则上需要有一个对所承接项目具有高屋建瓴、全盘把控能力的总承包人，而这样的能力只有掌握了雄厚的工程设计资源(包括相应等级的设计资质、专业配备、技术人员层次设置、业绩以及健全的内部规章)的工程公司或者是具有相应资质的工程设计公司才能具备。而对于PPP模式下的综合管廊工程，因

为在这之前缺乏EPCO管理的经验，所以遴选优秀的、具备设计咨询条件和具有EPCO管理经验的社会资本方成为此类项目重中之重。

1.4 相对高回报

所谓高回报是针对以项目施工图预算为参考标底的施工总承包模式而言的。EPC模式的一个重要特点就是把项目从初步设计到施工图设计的细化工作留给了总承包商，从而一方面把项目的初步设计概算总价与施工图预算总价的差值作为利润让渡给了总承包商，而另一方面也把详细工程设计及其设计风险转移给了总承包商。作为一个有能力的总承包商，他必须在遵循初步设计原则的基础上，高度发挥他的设计才能，精打细算、精益求精，并在采购、施工、调试的有机协作下才能取得他的合理收益。

1.5 合适的运营能力要求

必须特别指出的是：结合PPP模式需要，在项目建成后，总承包商还要继续承担项目在特许经营期内的运营管理。这应该说是对总承包商(或称社会资本)的一个崭新的考验。虽然在这之前，市场已经有了委托运营管理的需求并在一些有实力的企业中建立并培育了一批生产运营管理队伍，但是当时的状况是即使是同一家总承包商承担项目的工程总承包和项目运营管理，但其EPC和运营事项也是由两个独立的合同体系来调整双方利益，两个合同本身并不发生因果关系。而PPP模式项目合同则不是这样，它是将EPCO全部纳入到了项目的主