论澳门法域的基本框架及其特色

　2006年3月第13卷第2期上海大学学报(社会科学版)Journal of Shanghai University (Social Sciences )Mar.,2006Vol.13　No.2

　收稿日期:2005209219

作者简介:徐静琳(19492　

),女,上海人,上海大学法学院教授。论澳门法域的基本框架及其特色

徐　静　琳

(上海大学　法学院,上海200444)

摘要:“一国两制”下的澳门法域自成一体,并独具特色。澳门法域的基本框架及特色主要有四个方面:政

制模式———“行政主导”,与立法协调又制约;立法体制———“高度自治”,中央具有监督权;法律体系———以基本

法依据,实现法律本地化;司法制度———保持“司法独立”,推进区际司法协助。澳门法域的日益完善,为澳门特

别行政区的稳步发展提供了坚实的法律保障。在“一国两制”下的多法域格局中,应当加强内地与澳门法域的相

互认识和沟通,努力实现法域之间的协调和合作。

关键词:一国两制;澳门法域;基本法

中图分类号:D921.9 文献标识码:A 文章编号:100726522(2006)022*******

在“一国两制”下,澳门法域是中国多法域格局中独具特色并自成一体的法域。澳门回归祖国六年来,“一国两制”方针在澳门特别行政区成功地付诸实践。中央政府严格按照澳门特别行政区基本法办事,坚定地支持澳门特别行政区行政长官和政府依法施政,不干预澳门特别行政区自治范围内的事务;澳门特别行政区依照基本法的规定实行“澳人治澳”、高度自治。澳门的政制模式、立法体制、法律体系和司法制度运作有序,并适时改革及修订,赋予新的内容。澳门法域的日益完善,为澳门特别行政区的稳步发展提供了坚实的法制保障。

政制模式———“行政主导”,与立法协调又制约

澳门特别行政区的政制模式是由基本法所确立的。按照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定,澳门特别行政区的政制架构,既非原来的总督集权式,也非中国主体的人民代表大会制,更非西方国家的“三权分立”式,而是建立切合澳门特点的新型的民主政制模式:体现“行政主导”原则,行政与立法相互协调及相互制约,保持“司法独立”。这一模式在澳门回归后得以实践并逐步优化,充分体现了“一国”原则性与“两制”灵活性的结合。

(一)行政长官的地位具有双重性。澳门特别行政区基本法规定,澳门的行政长官既是特别行政区的首长,又是特别行政区的最高地方行政长官;行政长官的人选须先由当地选举或协商产生,再经中央任命,由中央授权行政长官管理特别行政区。由此,澳门行政长官负有双重责任,既要对澳门特别行政区负责,还应对中央人民政府负责。与中国其他省市的政府首长比较,基本法赋予行政长官的权限更为广泛。澳门行政长官拥有包括执行、立法、行政管理和人事任免方面的四大权力。

鉴于澳门行政长官地位的特殊性,如何保证行政长官人选在产生程序上的规范性和体现民意,尤为重要。2004年立法会特制定《行政长官选举法》。法案出台之前,广泛征询公众意见,共收到市民和团体递交的意见书39份。该法案在立法会一般性通过后交常设委员会研究,常委会先后举行了10次会议,期间

还与政府代表交换意见并完成意见书,政府经听取意见作出修订后,才向立法会全体大会提交法案的最后文本。该法规定了选举委员会的具体产生办法及行政长官选举程序,对选委会的组成及运作、参选特首的资格和限制、选举过程的监管和惩罚制度均作出明确规定。澳门行政长官选举法,不仅体现了选举程序的规范性,也反映了在宪政参与上“澳人治澳”的鲜明特色。

(二)行政与立法之间协调又制约。澳门特别行政区的政制不属于“三权分立”的模式,但行政与立法既有分权,又相互协调及相互制约。一方面,行政长官对于须签署的立法会法案,若认为该法案不符合澳门整体利益,则有权发回立法会重议,也有权因拒绝立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府财政预算案而解散立法会;另一方面,因行政长官拒签法案而重选的立法会若仍通过有争议的原案,而行政长官在三十日内拒绝签署,或因拒绝通过政府财政预算案或关系澳门整体利益的法案而解散的立法会,重选的立法会仍拒绝通过原议案,行政长官须辞职;如果发生行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,立法会有权对行政长官提出弹劾案等。即是说,如果出现基本法规定的行政与立法不协调的法定条件,行政与立法的相互制约是成立的。澳门特别行政区实践证明,立法会与行政会相互配合和制约,形成了良性监督机制。

(三)行政架构日趋优化。澳门特别行政区政府坚持“以民为本”的宗旨,本着高效、务实的原则,逐步推进行政机构改革,取得了一定的成效。在机构重组方面,通过撤销、合并和调整,使之精简和合理。例如,原司法事务局与法律翻译办公室合并后重组为法务局;原出生登记局和婚姻及死亡登记局合并为民事登记局;将司法、登记暨公证公库与社会重返基金合并重组为法务公库;将性质相近的澳门基金会和澳门发展与合作基金会合并重组,将原司法官的培训中心重组为培训司法人员及所有公务人员的法律及司法培训中心。为完善劳工政策,对劳工暨就业局进行了重组,并改名为劳工事务局。另外,配合澳门特别行政区成立以来的新情况,政府还调整了一些部门的组局,如博彩监察协调局、澳门保安部队事务局等等。以上这些措施使澳门特别行政区政府的行政架构日趋合理和优化。

立法体制———“高度自治”,中央具有监督权

立法体制体现了一个国家或地区关于立法权的分配及其运行规则。具体而言,包括立法主体、立法依据、立法权限及立法程序等。澳门特别行政区立法会是澳门唯一的立法机关,其产生、权限及运作机制,无不反映了“一国两制”下的澳门在立法上享有高度自治权的特色。

(一)高度自治的立法权限。从本质上讲,澳门的立法体制是由两部分构成的,即中央和澳门特别行政区的立法机关。根据《中华人民共和国立法法》规定,涉及社会生活影响大的基本法律专属于国家立法权限,我国一般地方行政区域或民族自治地方仅可就本辖区的地方事务制定地方性法规和或民族自治条例及单行条例,而无权制定诸如民法、刑法之类的基本法律。但根据“一国两制”的原则,基本法赋予澳门立法会以十分广泛的立法权限:除了有关国防、外交和不属于特别行政区自治范围的事项外,澳门立法会有权制定所有属于特别行政区自治范围的事项的法律,包括民法、刑法、诉讼法等基本法律。可见,澳门立法会享有“高度自治”的立法权限。

澳门立法会职权的特殊性还反映在三个方面:第一,批准权。对于澳门特别行政区政府的预算、税收、借贷等执行报告,立法会仅需根据本地财政的情况来审核,经由立法会批准后执行,报中央备案。这项权限远大于我国其他地方立法机关的决定权,我国内地省级人大审批地方财政预算,必须以国家财政规定和编制为依据。第二,监督权。立法会有权听取并对行政长官的施政报告以及公共利益问题进行辩论;在行使职权时可传召和要求有关人士作证和提供证据,有关人士不得拒绝。通过以上方式,立法会对政府进行相应的监督。第三,弹劾权。立法会对行政长官启动弹劾程序和实行弹劾,必须符合法定要件。一是有全体议员三分之一联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职。二是经立法会通过决议,委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会进行调查。三是在弹劾指控成立后,须报请中央人民政府决定。可以说,弹劾权是立法会对行政长官进行监督的最重要的一项权力,但该项权力并不是由立法会单独行使的,由于行政长官的任命权在中央,因此弹劾权的成立最终在中央。