突发性灾难应对机制

应对突发性灾难：国际经验的审视与启示

非典病患（世界卫生组织将其称为重急性呼吸道综合症，英文缩写简称ＳＡＲＳ）在我国首都北京及诸多省份乃至全球其他很多国家的出现，牵动着全中国乃至全世界人民的心，同时也促使我们对如何应对突如其来的灾难进行反思。在此情况下，从国际的视野审视各国应对突发性灾难的机制与举措，借鉴有益的经验，将有助于我国建立和完善针对包括突发性传染病、环境灾难、生化恐怖袭击等突发公共安全事件和灾难的应急反应机制。

突发性灾难的最大特点是突然发生，并对人类的生存和环境产生预料不到的灾难性后果和危害，因而在较短时间内成为社会关注的热点、焦点，迅速产生巨大的震撼力和影响力。从起因上看，突发性灾难主要包括以下几类：一是由于不可抗力引起的自然灾难，如地震、洪水、山崩、火山爆发等；二是涉及人的因素（如疏忽大意、非预见性等）而出现的重大事故，如飞机失事、森林大火、煤矿爆炸、集体中毒、疾病流行等；三是由于人为的故意而造成的社会动乱，如民族冲突、宗教对抗、恐怖活动或恐怖事件；四是国家或国家集团之间突发的武装冲突或战争。有人把突发性灾难所造成的社会状态，称之为“紧急状态”。当它不期而至时，国家政府的快速反应机制和应急处理能力，对于确保“灾而无难”或“难而少恙”就很关键。

一、各国应对突发性灾难的机制与举措

目前，在世界各国，有许多政府部门、学术团体和专门机构从事应对各种突发性灾难的预防、监测、预报和识别等方面的工作，并形成了行之有效的应急决策机制和相应的一系列举措。

１．政府的危机管理机制

在处理突发性灾难的实践中，政府的管理活动尤为重要，就是所谓的危机管理。很多国家都制定了危机管理法案，一旦发生危机，马上成立危机处理委员会或相应的临时机构，一些国家在中央政府一级成立了处理危机的常设机构，并赋予这些机构特定的权力和资源。各国政府都形成了独具特色的解决方法，并建立了相应的运作系统。例如，美国于１９７９年成立的联邦危机管理局（ＦＥＭＡ），是一个完全独立的组织，其职责就是运用各种减缓、预防、回应和恢复等手段管理各种人为的和自然的突发性灾难；在紧急状态下联邦危机管理局的权力甚至比总统和国会还大，可以终止法律、没收财产、中断交通系统，迁移居民，可以在未得到任何批准的情况下逮捕和拘留公民。

当然，处理危机的核心还是危机决策中枢机构。决策中枢机构能不能在短时间内做出反应、做出反应的方式以及领导、指挥危机管理工作的过程，是衡量一个国家危机管理水平的主要因素。当发生全国性的危机情况时，在美国，危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会委员、国务卿、国防部长等组成；在俄罗斯，决策中枢由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。

紧急状态下处理突发性灾难的关键在于政府对各种国家资源的有效协调利用，并使国家各个相关部门统一行动。如美国在应对突发性的恐怖活动所造成的灾难时，成立了政策协调机构，即“政府有关部门处理恐怖活动对策委员会”，这个机构由国务院领导，由国家安全会议、联邦调查局、中央情报局、国防部、联合参谋部、财政部、交通部、司法部等部门的人员组成。一旦政策确定，则由各个部门分头执行。又如，俄罗斯为了更好地处理灾难引发的事故，前总统叶利钦曾于１９９４年１月１０日发布总统令建立救灾部，又称为特别情况部，目的是在应急情况发生时做出快速而有效的反应。

有些国家在处理突发性灾难的时候，政府有时还成立临时机构，例如１９８８年英国政府为处理球迷骚乱成立了“紧急内阁委员会”。这种临时设置的机构，可以作为政府应对突发性灾难的补充机构而发挥特别的作用。

２．立法保障机制

从世界范围来看，在应对突发性灾难的时候，国家立法起着很重要的作用。一方面，立法保障了政府及各部门在紧急状态时期行使紧急权力，使紧急权有法可依；另一方面，国家立法制定相应

的具体法律措施来应对各种突发性灾难。

为严格规范在紧急状态时期政府对紧急权力的行使，大多数国家在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限（如印度宪法、德国联邦基本法等。从内容来看，德国联邦基本法的规定比较全面）；有的国家制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时又很好地限制政府的行政紧急权力，以保障公民不因紧急状态的发生而使一些基本的宪法权利遭到侵害（如美国的《国家紧急状态法》和《国际经济紧急权力法》均授权总统行使紧急状态宣布权；法国《紧急状态法》规定部长会议宣布紧急状态，内政部长可以命令关闭紧急状态区域的剧场、酒店和公共场所，还规定了军事法庭受理有关的重罪或者轻罪案件）。

另外，国家还可以通过立法制定相应的法律措施来应对突发性灾难。以国外预防传染病的立法为例，２００２年６月１２日，美国布什总统签署了《防止生物恐怖袭击法案》，其中《公共卫生安全与预防和应对生物恐怖法案》为指导性法案。除联邦法律外，美国防范大规模流行性传染病的法律还有州、县等地方性法律法规。俄罗斯制定了《联邦公民卫生流行病防疫法》。韩国也有涉及传染病问题的法律，有《传染病预防法》，还对某些危害严重的传染病进行专项立法加以防治，这主要包括《结核病预防法》、《后天性免疫系统缺失症预防法》、《寄生虫疾病预防法》等，每部法律含有各自的实施细则。显然，国外关于传染病的这些立法，对于预防突发性传染病带来的灾难，提供了有力的应对机制，并且可以及时准确地把灾难性的后果控制在最低限度。

３．新闻媒体的积极介入

国外尤其是发达国家的新闻媒体在突发性灾难中往往能积极地发挥作用，一方面及时介入突发性事件，将事件的真相向民众作权威性的公布，向民众提供危险预警，提供防治知识，满足民众对突发性事件的知情权，使信息尽可能透明化；另一方面，大力宣传政府的政策，促使突发性灾难得到及时有效的解决，以尽快恢复正常的生活秩序。例如，“９．１１”事件发生后，美国媒体除了讨论恐怖分子是谁、政府是否要报复、报复的程度如何等问题之外，更多的是呼吁公众尽可能地恢复正常生活。媒体把政府的政策，巧妙地转换成公众的日常行为规则，既诠释了政府的政策，又引导了公众的日常行为，对危机的解决起到了积极作用。

４．国际间的合作与交流

全球化、区域化日益发展的今天，许多突发性灾难所产生的影响不仅仅局限于一个国家，诸如环境问题、气候灾变、疫病、国际恐怖主义等引发的突发性灾难的全球性风险日益增加。因此，在应对突发性灾难的过程中，加强国际间的人员合作和科技交流，就显得日益重要。以俄罗斯为例，１９９４年６月以来，俄罗斯救灾部与美国加强了合作，并于１９９４年８月成立俄美防止工业事故和自然灾害联合委员会。此后，北约的和平伙伴计划提出与俄罗斯救灾部建立直接联系。通过国际合作，充分利用各种资源，有助于突发性灾难的解决。此次非典元凶仅用三周时间就被锁定为冠状病毒变种，仅用六天时间这种病毒的基因图谱便被解开。科学家们之所以能在短时间内取得一个又一个的攻克ＳＡＲＳ病毒的胜利，得力于国际间的通力合作与交流，由此充分显示了全球科技界携手攻关的威力。

５．对民众的危机教育

突发性灾难的突然性、严重性以及不可预料性很容易引起民众的心理恐慌和手足无措。为此，在平时加强对国民的危机教育，使他们增强防范危机的意识就显得十分的必要和迫切。一般来说，国外对民众进行的危机教育包括在日常生活中的危机教育和学校的危机教育等。日本是个自然灾害较多的国家，在这方面做得比较成功。

二、我国应对突发性灾难方面存在的问题及国外经验的启示

客观地说，目前，我国在突发性灾难的应对方面尚存在一些问题。譬如，我国的法律没有对发生